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| 三权分置背景下农村宅基地使用权流转问题 摘 要 我国农村宅基地使用权制度曾长期发挥着为农民提供最基本生存保障的重要作用。但是，随着土地资源的日益稀缺及进城务工人员的大量增长，现行法律和政策中采取的严格限制流转的态度日益受到质疑和批评。党和政府经过深入调研，决定开展宅基地制度改革。在对试点地区经验和教训进行深刻总结的基础上，中共中央、国务院于2018年1月2日正式发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，从国家政策层面正式提出了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革措施。在此大背景下，笔者通过对我国农村宅基地使用权流转现状及试点地区的相关规定进行分析，试图为流转制度的完善提出自己浅陋的看法和建议。 正文的第一部分主要是对宅基地“三权分置”提出的背景及其内涵进行阐述。 正文的第二部分从宅基地使用权的流转现状入手，分析其中存在的问题及成因。我国有关规定严格限制宅基地使用权的流转、宅基地上所承载的社会保障功能与其财产属性不相协调以及集体所有权人的角色定位尴尬，共同导致了大量宅基地被闲置与浪费、隐性交易市场活跃以及流转利益分配失衡等问题。 正文的第三部分对三个较为典型试点地区的做法进行了分析。浏阳市“扩大流转范围”的方式、泸县的“共建共享”模式及义乌市“分类管理”的方案均迎合了宅基地使用权流转的潮流，为国家相关政策的完善积累了经验。而试点中仍然存在的流转范围依旧过窄、转让后的权利属性不明等问题，也为下一步更深层次改革措施的制定指明了方向。 正文第四部分是对“三权分置”背景下宅基地使用权流转的制度构建。通过对有关学术观点的比较分析，笔者认为：“资格权”是指“两权分离”模式下的宅基地使用权；而“使用权”才是政策新设的权利，是由原宅基地使用权分置出的“次级用益物权”。在“三权分置”政策入法时，应规定“次级使用权”可在全国范围内的集体经济组织成员之间有偿有期限流转。同时，为确保宅基地使用权财产属性与社会保障属性的平衡，还对宅基地使用权流转机制的构建以及农村社会保障制度的完善提出了相关建议。 关键词：宅基地“三权分置”；宅基地使用权；流转制度 目 录 摘 要 I Abstract II 引 言 1 （一）选题缘由及研究意义 1 1.选题缘由 1 2.研究意义 1 （二）研究现状 2 1.宅基地“三权分置”政策的法理表达 2 2.“宅基地使用权”的流转问题 4 （三）研究思路与方法 6 1.研究思路 6 2.研究方法 6 一、农村宅基地“三权分置”政策的提出 8 （一）宅基地“三权分置”政策的提出过程 8 （二）宅基地“三权分置”政策的内涵 9 1.关于“宅基地集体所有权” 9 2.关于“宅基地资格权” 9 3.关于“宅基地使用权” 10 二、农村宅基地使用权流转中的问题与成因 12 （一）农村宅基地使用权流转中存在的问题 12 1.宅基地资源的大量闲置与浪费 12 2.宅基地使用权隐性交易活跃 13 3.宅基地使用权流转利益分配失衡 13 （二）成因分析 14 1.有关规定严格限制宅基地使用权流转 14 2.宅基地上承载的社会保障属性与财产属性不相协调 16 3.宅基地所有权人的角色定位尴尬 17 三、宅基地使用权流转的实践模式 19 （一）扩大流转范围：湖南省浏阳市试点方案分析 20 1.主要措施：允许市域范围内跨集体经济组织流转 20 2.实施成效：农房抵押贷款数量大幅增长 22 3.经验与启示：流转范围及前置条件仍须放宽 22 （二）“共建共享模式”：四川省泸县试点方案分析 23 1.主要措施：农户与社会主体“共建共享”宅基地权利 23 2.实施成效：兼顾宅基地的利用与保护 24 3.经验与启示：社会主体享有的土地权利属性仍须明确 25 （三）分类管理模式：浙江省义乌市改革方案分析 25 1.主要措施：区分宅基地使用权流转方式 26 2.实施成效：农民土地财产权益增长与农村更新改造协同发展 28 3.经验与启示：流转后的宅基地权利性质仍须明晰 28 四、“三权分置”背景下宅基地使用权流转制度构建 31 （一）宅基地“三权分置”政策入法 31 1.落实“集体所有权” 31 2.明确“资格权”的性质 32 3.赋予“次级使用权”完整权能 33 （二）建立与完善宅基地使用权流转机制 36 1.宅基地使用权的确权登记 36 2.建立宅基地使用权流转交易平台 37 3.完善宅基地使用权价值评估体系 38 4.规范宅基地使用权流转程序 38 5.健全宅基地使用权流转收益分配机制 39 6.建立自愿有偿的宅基地退出制度 40 （三）完善农村社会保障体系 42 1.对于农村青壮年人口的社会保障 43 2.对于农村留守老人和孤寡老人的社会保障 43 结 语 45 参考文献 46 致 谢 51 |
