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| 论城市管理中的行政处罚问题 目录 1.序论 1.1研究背景及意义 1.2当前国内就城市管理概况 2.城市管理中行政处罚的相关理论依据 2.1城市管理的定义 2.2我国当前城市管理的特征 2.2.1城市管理不只是城市运行管理 2.2.2城市管理不只是城市专业管理 2.2.3城市管理不只是城管执法 2.3行政处罚以及城市管理行政处罚的定义 3.城市管理中政处罚权的现状分析 3.1当前城市管理行政执法中遇到的主要问题 3.1.1城市管理行政执法环境差。 3.1.2城市管理行政执法依据的法律法规有待完善。 3.1.3城市管理行政执法自由裁量权的使用太随意，处罚不当，畸轻畸重。 3.1.4城市管理行政执法以罚代管现象普遍。 3.1.5行政执法队伍建设中不容忽视的问题。 3.1.6暴力抗法现象不容忽视 3.1.7证据资料的取得有时遇到困难 3.2当前城市管理行政执法中导致问题的多方面原因 3.2.1职权不对称，职责没理清。 3.2.2执法人员缺乏安全保障根源在管理体制。 3.2.3执法队伍缺乏有效的监管。 3.2.4行政相对人存在的问题 3.2.5部分执法人员存在心理上的问题。 3.2.6矛盾处理不当。 4.通过城市管理中的案例进行实证分析和研究 4.1案例 4.2城市管理行政执法问题的处理对策 4.2.1加强城市管理与行政执法的综合协调 4.2.2强化行政执法程序 4.2.3加强行政执法保障 4.2.4提高执法人员素质 4.2.5推行数字化城市管理新模式 5.结论 《论城市管理中的行政处罚问题》 1.序论 1.1研究背景及意义 随着时代的变迁，城市管理逐步由以往的单一着重规划性城市建设管理，转向更需要兼顾其他各方面的多元化管理体制。城市的管理者为了使城市更好的发展，他制订城市发展方案并要把方案执行落实于各项细化的管理，这些管理项目中包括了城市硬件设施建设管理，城市规划行政管理等。规划行政管理主要体现政府对城市的市政运行，市容市貌等各项管理。而市民较为常见的如日常市场体制监管，市容监管等。于是针对这些工作城市管理部门就产生了，他们根据上级的部门的要求进行着城市的日常管理工作。但是，城市管理工作仍是的在探索中、通过不断的改革、不断的创新中发展着。随着国民经济的发展和社会的进步，城市的发展与升级，城市人口流动性的增大，以及国家某些管理政策法规方面相对滞后等原因，使得城市管理行政执法工作中存在的一些问题暴露出来，等待解决。这些日益暴露的问题非但没有让城管部门为城市管理者们解决问题，反而加大的城市管理的难度，为此近年我国部分城市相继实施通过行政处罚手段来管理城市，这些城市的市政管理，城市面貌等有了很大程度的改善，城管执法管理对城市管理者的作用也越显明显。所以针对现实城管执法遇到的各种问题进行分析探讨对我国未来的城市规划管理具有重大意义。 1.2当前国内外就城市管理中概况 在国外，城市管理部门这在国外完全是一个值得羡慕的工作，因为他指的城市管理就是城市管理者对城市运行等管理，并不针对某方面，管理措施及制度市民都自觉执行和遵守，基本上不存在什么管理与被管理的矛盾，更不需要特意成立某个部门针对某方面进行管理。小贩们在城市中都会自觉的集中在某些指定区域进行经营，在那里他们不仅能自由摆摊，表演等，而且还增加了城市特色的成为了城市的一道风景线。 在我国，城市管理主要是对城市的建设改造，城市机能管理。而普遍来讲就是城市机能管理较为让人头痛，我国国情决定了我国城市的基本现状，流动人口不断向沿海大城市流入，原城市的各方设施及工作岗位等都无法满足日益增多的刚性需求，进而城市管理方面就出现的各种各样的问题，管理者们短时间内都无法立即解决。针对该情况，我国首次建立了针对城市运行管理的管理部门城市综合执法管理部门“城管”。目前，我国深圳、大连、南宁、武汉、福州、杭州、青岛等城市相继设立了城市管理综合行政执法局，在城市治理方面均取得了一定成效。这支队伍的存在是管理者为了规范城市运行的美好愿望，但是同时又产生了新的问题矛盾-城管与小贩，城管与执法对象等。随着执法模式的不断改进和完善，城管行政处罚权工作正在逐步向更高层次迈进。 2. 城市管理中行政执法的相关理论依据 2.1城市管理的定义 城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。 2.2我国当前城市管理的特征 现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多的多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。如果说人是客观世界中最复杂的一个巨系统，那么众多人聚集在一起的社会系统就更为复杂了。现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达1012种。对城市这个复杂巨系统的管理同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性，城市管理系统无疑是一类开放的复杂巨系统。 2.2.1城市管理不只是城市运行管理 由于中国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动。 2.2.2城市管理不只是城市专业管理 许多城市管理者认为城市管理就是城市交通、环卫、绿化、水务等的专业管理。随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市的专业化管理分工，由专业的城市管理部门来对城市管理各个专业子系统进行科学的管理。 2.2.3城市管理不只是城管执法 城市管理综合行政执法，或城管执法（社会上俗称城管，CHENGGUAN）是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。城市管理行政执法局的设置仅仅是为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率。但由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，往往是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门。就是在这复杂的城市管理体系中，政府部门在日常城市管理运作中最接近群众的日常生活，最常被群众反映被知晓，被群众点评的工作莫过于城管执法这部分。因为他不象其他方面那么专业化，那么遥不可及，他的平常却常常触动人心。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。 2.3行政处罚以及城市管理行政处罚的定义 行政执法，是指国家行政机关按照法律、法规赋予的职能，在行政管理领域内依照法定职权和程序，通过具体行政行为实施国家法律的“活动”，其特征是（1）必须是行政机关的行为；（2）必须在职权范围内依法活动；（3）对违法者在规定的范围内给予制裁维护法律程序；（4）制裁必须严格程序，履行手续。 城市管理行政执法（简称城管执法）是城市管理的重要组成部分。其执法依据是1996年颁布的《行政处罚法》、以及各城市颁布的地方性法规。他主要是指城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，简称“城管局”、“城管”对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等城市管理的各方面进行综合行政执法。其中的城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿治理由于经常引发社会矛盾而引起媒体关注和热点报道。城管有权对违规当事人进行教育或罚款，对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣，当事人可凭暂扣证明去前往接受教育或罚款后，保证以后不会再犯后可以领回被扣物品，理论上城管没有没收物品和毁坏他人物品的权力。 3.城市管理中政处罚权的现状分析 事实上，市民能参与的城市管理项目极少，目前管理中遇到参与度最多问题的都无非是围绕着城管清理路面乱摆卖，违章搭建，卫生环境等市容市貌管理的各项基本工作，城市管理部门（简称城管）就是处理这些问题的。正是这些看似简单，可以轻易处理的问题，却为城市管理者们带来无尽的烦恼。城管方面“城管暴力执法”、“城管暴力拆迁”、“城管打人”······，而被管理方“暴力抗法”这些矛盾成了城市管理工作的家常便饭。社会上，网络上，群众更是把我国城管行政执法处罚中出现的暴力行为评论笑话。这些来自群众的看法生动的反映出我们现阶段的城管部门在群众眼中的形象，这也是如今城市管理困难的最根本存在的原因之一。从某方面说明现阶段我国政府眼中城市管理中行政执法方面是与群众心目中有着很大本质性的差别。 3.1当前城市管理行政执法中遇到的主要问题 3.1.1城市管理行政执法环境差 （1）流动人员多，人口综合素质较低。以广州为例，广州是一个移民城市，随着经济的发展，也带来了人财物的大流动。大量涌入的外来工为广州这座新兴的现代都市的繁荣作出了巨大的贡献，但是同时外来工的素质良莠不齐，都市生活意识淡漠，个别的利益熏心，只要有钱赚什么都干，开办无牌无证诊所、任意摆摊设点、随意私宰生猪、擅自占道经营等违反城市管理规定的现象屡见不鲜，给城市管理实行综合行政执法带来很大的难度。 （2）广州还处在城市化改造过渡阶段。城市管理工作刚刚起步，在城市管理的方法上、内容上和手段上还有待完善，城中村，城乡结合部的群众多为外来务工者对城市管理工作还十分生疏，对城市管理行政执法还缺乏正确的认识，加之广大群众的思想觉悟和道德水准及法制意识尚有待提高，因此围攻、阻挠和抗拒行政执法的情况还屡有发生。此处较为明显的是指拆除违章方面。 （3）政府各职能部门衔接沟通不够，城市管理行政执法部门“单打一”。相关部门协助义务不明确，执法职责不清，配合不力。行政执法部门就目前政府授予的权利而言只有处罚权，法律赋予的强制权过少，扣押物品时亦只能采取先行证据保全。在行政执法过程中，既无人身限制权，又无物质保障权，行政执法工作缺乏强制力作保障，一旦遇有阻碍和暴力抗法事件发生时，也只能报警求助，依靠公安机关来协助完成行政执法行为。行政执法工作无威信，何谈维护法律的尊严。 3.1.2城市管理行政执法依据的法律法规有待完善；很多执法情况都无法可依或者条例模糊或者依据不一，大大增加执法难度。 自国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》贯彻执行以来，我国尚没有一部独立的城市管理法律，城市管理行政执法一直处于“借法执法”的局面，一直以来城管执法处罚都是根据其执法依据是1996年颁布的《行政处罚法》、以及各城市颁布的地方性法规，并无一部专门的法令进行评定执法标准。缺乏完备的法律体系，由此带来不少弊端。 城管一顶“大盖帽”却集中了多项行政处罚权，涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权，环保、工商、公安交通管理部分处罚权，管的“多”、管的“杂”，就像一个城市的大管家。城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围，不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。这样，很大程度上加重了执法局的工作压力，同时，也影响了执法效果。例如，关于市容方面的店外店管理，通过几年的城市管理工作我个人认为是市容和工商齐抓共管。行政许可的原则就是“谁许可、谁管理”，不能重许可，而轻管理。工商营业执照不是市容部门发的，所以那些店主无顾忌可言。如果说有工商部门参与，你不符合规定店外经营、占到经营就吊销你的执照，那么行政相对人是不是要考虑自己的成本了，进而管理的成本和效率也提高了。 3.1.3城市管理行政执法轻重度量较为主观，不利公正公平。 自由裁量权是法律赋予行政执法人员的一项行政权利，是指行政执法主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实和法律的最佳结合点，据此作出或不作出具体行政行为的权力。在行政处罚时，要根据违法事实的轻重、影响范围的大小、行政相对人的态度来斟酌使用，不能滥用。相同情况不同对待，不同情况相同对待，长此以往，引起群众怀疑、产生对立情绪，在社会中造成的不良影响，就会直接影响到行政执法机关的整体形象。 3.1.4城市管理行政执法主要以收缴处罚为主，不利长期发展 为加大处罚力度，在适用法律时就高不就低，甚至出现滥用法律法规的错误。处罚只是手段，城市管理行政执法就是通过处罚达到管理城市的目的，以罚代管混淆了二者的关系。 3.1.5行政执法队伍建设中存在的其它一些不容忽视的问题 一、是执法队伍人员构成复杂。其中一些人没有受过系统的法律专业知识和业务素质培训，难以适应新形势和新任务下对城管行政执法的要求。 二、是大本分队员思想教育薄弱。少部分执法人员服务意识差，特权思想严重，法律意识淡薄，执法过程中存在情大于法的现象，粗暴执法、野蛮执法、吃拿卡要现象偶有发生。少数执法人员粗暴野蛮执法暴力抗法现象不容忽视。目前，确实存在少数执法人员素质确实不高，法律意识还不够强。在执法过程中，不能严格做到依法行政，不能真正做到很好地约束自己。处罚行政相对人时凭主观，随意性比较大，不能很好地把握法律的自由裁量度，不严格按法律程序办事，人治观念根深蒂固，使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道。执法过程中不能做到冷静和理性，不能正确处理人民内部矛盾，粗暴野蛮执法现象时有发生。这样，不仅侵犯了行政相对人的合法权益，同时，使执法人员自身和政府形象，都无疑会受到不利的影响。 三、是个别地区个别执法人员素质偏低。随着城市经济社会的快速发展，城市管理任务更重，要求更高，但执法人员待遇偏低，装备落后，影响了执法工作的效率和管理效果。 尤其是装备资金投入不足导致执法的强制手段不够。 执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍了执法工作的顺利开展和工作成效。由于执法人员在执法过程缺乏强制手段，一些行政相对人极不配合执法工作，导致有些执法工作不能顺利的进行下去，浪费大量的行政成本。例如机动车停放非机动车道，驾驶员在场我们劝离，驾驶员不在现场，现场也没有措施可行，只能通过辖区交警大队配合。夜间偷倒渣土，我们的强制手段捉襟见肘，面对一辆渣土车既不能扣证、也不能用锁车器、也拖不动车子，驾驶员车门一锁就走了，我们只能派人整夜看守，管理陷入被动，增加无形的行政成本。以及在发送法律文书的时候有些个人或单位拒不签收，也难找到第三人当场见证，这就使得我们的案卷有瑕疵 3.1.6执法演变为暴力抗法现象不容忽视 有些行政相对人也存在不服从执法人员的执法管理，从自己的私利出发，有时仗着人多势众，干扰执法人员工作，侮辱谩骂执法人员，甚至实施暴力抗法，对执法人员进行人身攻击，严重影响城市管理行政执法工作的正常进行，干扰政府对城市的管理。有摊主小贩的抗法、也有工程老板的抗法。 3.1.7执法时现场取证有一定难度 在相对人违反城市管理相关法律的时候，现场证据我们可以现场准确的取得，但有时现场证据无法准确把握就需要到有关单位取得相关资料，而我们有时候就遇到闭门羹，无法取得相关资料，这就使我们在处理案件无法正常进行下去。比如在确定一已建成建筑物是否是违法建设需要提供规划许可证等证件的时候。 3.2当前城市管理行政执法中导致问题的多方面原因 城市管理行政执法工作中存在一些问题，其产生原因是多方面的。现在从管理制度、行政相对人和执法人员自身等几个方面加以分析。 3.2.1城管部门被赋予的权利和责任界限模糊 城市管理行政执法工作，特别是很多城市实施相对集中行政处罚权以来，执法局的职能范围的确是增大了不少。但是，只是职能的增加，而强制手段不够，就会形成“什么都管，什么都管不好”的局面。出现问题的关键原因，就是职权不对称，导致执法人员辛苦不堪，而管理效果不一定很好。另外，城市管理行政执法工作开展以来，国家一直没有出台专门的法律法规来规范城管工作的职责范围，城管工作只是根据各地政府的规定“分管”相关职能部门的部分职能，这样便会产生至少两个方面的问题：一是管罚难以划清界线，执法局获得了行政执法权，也揽上了日常管理的责；二是让广大市民群众觉得执法人员执法无依据，不服从管理与处罚。 3.2.2付出回报低让执法人员缺乏安全保障 目前，全国大多数城市的城管行政执法队伍普遍存在救济途径不畅和安全保障缺失的现象。其根本原因，还是存在于管理体制方面。一方面，城市管理行政执法局在全国范围内都是实行二级政府管理，不隶属于任何一个国家部委，从而也就无法得到重视。另一方面，各地政府部门都是根据本地方实际情况组建城市管理行政执法队伍，经济相对欠发达的中西部城市，条件相对较差，财政经费不足，城市管理行政执法队伍实行自收自支，以罚没收入作为经费。在这种情况下，很难满足执法队伍的上述需求。 3.2.3执法队伍监管力度缺乏，制度管理不严明 当前，全国范围内来看，有部分城市的城市管理行政执法队伍是实行公务员管理，当地政府部门在队伍的监管方面做了大量的工作，并取得了很大的成效。但是，在大多数城市，尤其是城市管理行政执法队伍还没有纳入公务员管理的城市，实施城市管理相对集中行使处罚权后，随着行政执法权力的扩张，城市管理行政执法队伍存在内部缺乏自我约束机制、外部监督又存在着约束不力的问题。致使不少城管行政执法队伍中不同程度地存在着重视突击性的监督，忽视经常性的监督，重视事后监督，忽视事前监督的现象，由于监管不力，出现一些问题。 3.2.4执法对象存在的问题 众所周知，城市管理最终还是对人的管理。随着时代的发展和社会的进步，城市流动人口增多，但是素质却良莠不齐，三教九流，鱼龙混杂。这确实给城市管理带来不小的难度。尤其是城市中随处可见的游商，属于典型的低收入群体，这些人文化水平不高，劳动能力有限。执法人员对其进行口头教育基本上无效，他们不仅不服从执法人员的管理，而且跟执法人员玩“游击战”。长此以往，执法人员对其执法方式就会变得简单化，直接加以取缔，这样势必会遇到他们的抵触，有些人甚至会对执法人员进行人身攻击，演变成暴力抗法。 3.2.5执法人员存在心理上的问题不容忽视 城市管理行政执法工作量大，管理对象复杂，加上随着城市人口构成日趋复杂化，执法的难度也越来越大。长期处于这种工作量大，执法环境不佳的情况下，执法人员心理问题确实不容忽视。 1.消极矛盾心理。社会上流行这样的一句话：执法局管穷人，工商局管富人，公安局管犯人。执法相对人中有相当一部分是社会上的弱势群体，得到广大市民的同情，当其从事无证摆卖等违法行为时，如果执法人员对其加以处罚，一般市民都会认为，他们不偷不抢，自食其力，不该受罚，反而责备执法人员。这样，执法人员反而被置于广大群众的对立面。正因为这个原因，有些执法人员内心相当矛盾，加上出于对弱势的同情，在执法工作中也就消极被动，能不管，尽量不管。2.自卑心理。由于社会上普遍对城市管理行政执法工作存在相对负面的认识，加上执法局工作辛苦，实行的是二级政府管理，使执法局在一种偏见的视野中存在，使部分执法人员产生自卑心理。3、恐惧心理。由于执法局工作的特殊性，往往会影响某些人的既得利益。对行政相对人的处罚，他们并不是每个都心甘情愿地接受，有人谩骂、恐吓甚至暴力抗法。有些执法人员担心下班后有人跟踪、甚至不敢经过某街区或路段，这对执法人员的身心都造成相当大的伤害。这些心理问题的存在，确实影响到城管行政执法工作沿着正常的轨道开展。 3.2.6执法方面不正确，处理不当加剧矛盾 在日常执法过程中，暴力抗法行为时有发生，行政相对人固然要负部分责任，另外，执法人员在工作中没有处理好人民内部矛盾，也是不可忽视的原因之一。执法人员所进行的是社会管理工作的一部分，应该是协调和化解人民的内部矛盾，而少数执法人员，在执法过程中，无意识的将人民的内部矛盾上升至了不可调和的程度。这样一来，执法人员与行政相对人的暴力冲突就在所难免。 4．通过城市管理中的案例进行实证分析和研究 4.1（结合当前城市管理过程中<特别是城管大队>，行政处罚的实际状况，社会反应等方面的问题，讨论城市管理中的行政处罚权力合理使用的思路和对策问题） 案例1：2011年4月份以来，城市管理综合监察大队执法人员在巡查中发现，有人不时将生活垃圾倾倒在阳光路北侧的空地上。虽及时清运了垃圾并加强巡查，且在现场设立禁倒垃圾告示牌，但倾倒垃圾的行为仍未停止。 6月24日，执法人员在巡查中查获了正在倾倒垃圾的当事人。经进一步调查发现，此人系附近某小区物业公司服务人员，利用人力三轮车将小区住户装修抛弃的废旧包装材料拉到阳光路北侧空地上倾倒。 6月25日，物业公司负责人徐某在市城市管理综合监察大队城西中队接受了调查询问，承认了违法行为。城市管理综合监察大队根据《城市生活垃圾管理办法》第四十二条的规定，对该物业公司作出了罚款人民币五千元整的行政处罚。 6月28日，该物业公司履行了行政处罚决定，缴纳了罚款，清理了违法倾倒的垃圾，并承诺绝不再犯。 以上案例根据相关法规 《城市生活垃圾管理办法》第十六条规定：单位和个人应当按照规定的地点、时间等要求，将生活垃圾投放到指定的垃圾容器或者收集场所。废旧家具等大件垃圾应当按规定时间投放在指定的收集场所。 城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。 宾馆、饭店、餐馆以及机关、院校等单位应当按照规定单独收集、存放本单位产生的餐厨垃圾，并交符合本办法要求的城市生活垃圾收集、运输企业运至规定的城市生活垃圾处理场所。 禁止随意倾倒、抛洒或者堆放城市生活垃圾。 为此我城管部门根据《城市生活垃圾管理办法》第四十二条规定：违反本办法第十六条规定，随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处以5000元以上5万元以下的罚款。个人有以上行为的，处以200元以下的罚款。 案例2：2010年1月28日城市管理综合监察大队队员对明珠花园四区进行现场勘察，经查，当事人毛某擅自于2010年1月20日开始在明珠花园小区其房屋东侧公共通道进行构筑物搭建，主要用作洗衣台。当事人的行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款第二项的规定，属违法建设行为，依据上述规定，责令限期改正违法建设行为。当事人已于2010年1月29日自行拆除了该构筑物。 以上案例根据相关法规 《城市市容和环境卫生管理办法》第三十六条规定：有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：……（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的。 以上几条案例都说明了，在现今的城市管理执法中对被执法对象的错误行为都是依据法例法规对其进行处罚的，这说明有法可依，依法执法的必要性以及权威性。 然而任何事都是有例外的。就拿广州的几起例子： “广州城管1天遭3次暴力抗法 一执法者当场休克” 手持大砍刀、啤酒瓶、大砖块，向城管执法人员袭去，前日，海珠区一天之内竟连续发生三起严重暴力抗法事件，造成5人受伤。昨日，城管部门通报了这三起事件，据悉，其中一名执法人员被追打得当场休克，一名街道协管员被砖块击中太阳穴，当场昏迷，两人目前正在医院接受治疗。肇事者已被警方带走调查。 1.持刀威胁４０分钟才平息 据介绍，三起暴力抗法事件都发生在海珠区。8月30日，海珠区城管大队联合新港街道办事处、凤阳街道办事处及区有关职能部门对新港路、瑞康路的“六乱”进行整治。下午1时30分左右再次来到在新港西路142号周边时，发现有一档走鬼仍在非法经营粉面，执法人员即对其进行取缔。走鬼随即拿出一把约20公分长的菜刀威胁执法人员，同时又有三四名“同伙”围过来对执法人员进行阻拦、威胁，双方对恃40分钟后经教育后才平息事态。 2.城管一队员追打中休克 按照行动安排，傍晚18时，联合执法队再次前往新港路整治，18时10分左右，在纺城北路同新港路交界处，发现一档走鬼正在搞烧烤档烤饼，当执法人员欲暂扣其烧烤档时，该档2名男子各从烧烤档中拿出一把长约30cm的刀飞舞着威胁执法人员。大队执法人员上前对其教育，公安人员在外围进行摄像取证。 后来，这2名男子暂时把刀收回，并要打电话叫其老板过来处理，打电话过程中又有3名男子围上来。约18时40分，突然有三四名手持长约80cm大砍刀的男子走过来，紧接着一辆灰色微型面包车横撞过来，从车上下来四五名手持大砍刀的男子，二话不说就追打执法人员，并抢夺摄像机，用刀指吓公安人员。追打中造成城管一名队员当场休克，随后该名队员被送往珠江医院急救。 3.一协管员被砖击中昏迷 当天下午15时10分，海珠大队城管中队与素社街城管科协管员一行6人在辖区内整治“六乱”，当巡查到基立北街“好姨面店”门前时，发现该店摆放桌椅在门前占道经营，6名男子正围坐在一起喝酒聊天，便上前要求店主收回桌椅。此时，6人中的一人（经查为该店档主）当众用手指着一名执法人员的鼻子和工作证谩骂，一桌同伙也同声附和。为避免冲突，中队执法人员与街道另2名协管员上前劝说，可此人变本加厉，一边大骂，一边碰撞劝者，并说：“想打架吗，我就是要打你们这些人”，边说边一拳就打到劝说的街道协管员右眼框上。 据介绍，后来，暴力抗法分子手执啤酒瓶、大砖块，共有6人，对执法人员进行了围殴。街道协管员胡昌准被大砖块击中头部，当场血流如注，（后经医院检查为右太阳穴动脉血管破裂），被送到区第一人民医院抢救，抢救时，他已处于半昏迷状态。另外周建萍、胡福祥、叶海波3名街道协管员头部均不同程度受伤。 暴力抗法的情况在执法过程中也是普遍存在的，而且他的发生没有可预测性，执法过程中我们的城管人员如果处理不当，随时都会出现以上情况。为此怎样的工作方式更适合，更能让城市管理工作顺利进行成为管理者们在城市发展规划的同时必须的一项考虑工作。 4.2城市管理行政执法问题的处理对策 现在的城管体制的运行和上述问题的长期存在，使人民群众对政府的信任发生问题。城市管理需要通过政府的公信力和法规的强制力，来捍卫公众利益的底线。如果政府失去公信力，法规失去强制力，城市管理将失去工作底线，许多公共政策措施都难以推行。为此： 4.2.1加强城市管理与行政执法的综合协调 1）、随着形势的发展，观念的深化，各类新问题，新矛盾不断涌现，特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题，由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”，管理与执法分离后，更需有一个权威的综合协调机构，为此我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作，重点做好下列工作：研究部署全市性的城市建设和管理工作，制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点，强化宏观控制和协调职能，对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题，并组织调研；对涉及政府多个主管部门的意见难以统一的重大问题进行专题协调，一般性问题进行会议协调；对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报；对管理部门，执法部门在工作中出现的渎职行为进行监督和检查。 2）、划定执法界限，形成廉洁、高效、规范的行政执法新制。虽说管理与执法的工作存在交叉，有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手，两者还是有明显的程序性分工，对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围，防止出现新的执法交叉。和真空现象。但是职责划分界限总是无止境的，关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持，从工作的角度出发，我们应该宁可交叉覆盖，也不能留有空白。 3）、有计划地实行联合执法，建立巡查互补机构。在日常管理中，行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法，建立巡查互补机制，执法部门以面上为主，管理部门以地下管线，设施结构及设施使用为重点，扬长避短，充分发挥各自的优势。 4.2.2强化行政执法程序 行政执法执法行使执法权，不仅要严格遵守实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保征行政执法行为本身的公正，合理。维护行政相对人的合法权益，城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如调查取证制度，公开制度，公正制度，回避制度，时效制度，听证制度，辩论制度，审查决定制度，处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行，城管执法机关要确定一套具体且有操作性的行政执法决定程序和执行程序，如行政处罚决定程序中的简易程序应该遵循的实施步骤：表明身份，指出违法事实，说明处罚理由和依据；告知当事人权利；听取当事人陈述和申辩；制作笔录，填写处罚决定书，交付处罚决定书，备案。 4.2.3加强行政执法保障 市场经济要求行政执法活动必需兼顾公开与效率，规范保障行政权力的运作，对控制约束行政权利的行使，其最终目的是保障人民群众的根本利益。 1）、要尽快建立行政执法经费由财政统一拨付的制度，确保城市管理行政执法运行必须的经费，并坚决执行我国行政处罚法等法律关于罚款，没收财物和收费的决定机关与其收缴机构分开的制度，做到所有的罚没收入和收费机构分开的制度，做到所有的罚没收入和收费都由专门金融机构负责收缴，金额纳入财政预算管理。 2)、通过加强对行政执法行为的财政监督和司法监督，尤其是充分发挥权力机关，司法机关和行政监察机关在监督行政执法主体的重要作用，严禁收缴一条龙，杜绝坐收坐支现象，做到领导政绩与罚款额度彻底脱钩，行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。 3）、健全对行政执法人员的人身保障，财产保障制度，明确城管执法人员在遭遇暴力抗法时的依照公务员制度，加大对威胁行政执法人员，财产安全的各种犯罪行为的打击力度，以使城管行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。 4.2.4提高执法人员素质 提高城管执法人员的素质城市管理综合执法部门，要适应日益变化的城市发展状况对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一支知法懂法、崇尚文明礼貌的执法队伍，从而为城市社会提供真正高质量的文明的服务。 4.2.5推行数字化城市管理新模式 全面推行数字化城市管理新模式数字化城市管理新模式，就是采用万米单元网格管理法和城市部件、事件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市管理技术，研发了信息采集器“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。通俗地讲，就是把像井盖、路灯、邮筒、果皮箱、停车场、电话亭等城市元素都纳入城市信息化管理的范畴，给每件公共物品配上一个“身份证”，如果街道上的井盖坏了，家门口的路灯不亮了，不用打投诉电话，在移动GPS定位系统的跟踪搜索下，城市管理综合执法部门就会在第一时间发现并把问题解决掉。 5.结论（概述行政处罚在城市管理未来发展形势和我们当前的任务） 1999年，广州市城市建设管理监察支队更名为广州市城市管理综合执法支队，行政执法权只有64项，包括市容六乱管理、工地施工执法等。2001年，执法内容达到106项;2009年达到203项执法任务，涉及市容环卫管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政管理、建筑施工管理、养犬管理等。2011年新《细则》颁布，城管行使市容环境卫生、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区保护、养犬管理等12方面共232项行政处罚权。相比同时废止的1999年8月1日旧版《细则》，历经多次“扩权”的城管，执法权从64项增至232项。城管这样扩权意味着城市环境也不等的变化着，管理的范围比以前更加之广，管理难度不断的扩大，从而促使城管分工更加细，执法依据更加完善。 城市管理中行政处罚以上问题的存在，影响了市民的生活质量、城市的投资环境和和谐社会的构建；现行的传统管理模式不改革势必把城市管理推向死胡同。为此一定要尽最大的努力去把这项工作协调得当，既不影响城市管理工作顺利开展，又不影响社会和谐。 |
