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| 从玉树地震看政府的危机管理 摘要： 我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学公共事件危机管理机制，制定有效的公共政策进行危机管理。本文以玉树地震事件为出发点，对玉树地震的政府危机管理作了简单的分析，并探讨了政府危机管理的必要性，并提出建立有效的政府危机管理系统。 关键词：政府危机管理；地震；制度，危机管理 前言 回顾近几年的公共危机事件，非典、汶川地震，到2010年4月14日，青海省玉树县发生里氏7.1级地震。公共危机事件不仅给中国经济社会造成了巨大损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的问题，考验了中国政府处理危机的执政能力。政府作为公共事务管理者，如何科学有效地进行危机管理，制定相应的公共政策，已直接关系到政府的威望和效率，也影响着国家的稳定和发展。 一、政府危机管理概述 （一）、政府危机管理的概念 政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事物的管理活动，是政府在突发事件例如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等产生、发展的过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理的计划和程序直接采取对策。目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。 （二）、政府危机管理的重要性 1、各种危机的产生频繁发生，需要政府的危机管理。今年来，外交危机、金融危机、社会危机等各种类型的危机如滔滔巨浪，扑面而来。危机不仅对国家的经济发展和社会的稳定带来威胁，而且对政府的管理体制和管理能力提出挑战。危机凸现政府加强危机管理的必要性，尤其是处于转型期的中国社会，我国的政治经济改革已进入攻坚战，在这样的变革过程中，社会结构的分化导致权力和利益的重新分配转移，酝酿着许多不稳定的因素，存在形成不同危机的可能，但我们的危机意识比较薄弱，对危机管理重要性的认识更有待于提高。 2、危机影响着政治经济的稳定和发展。由于意外突发事件所造成的危机状态构成了对现有正常社会秩序的威胁，不仅使公众和社会蒙受极大的损失，而且还会使政府的形象和声誉受到严重的损害，直接影响着一国政治经济的稳定和发展。而任何国家和社会只有在一个基本稳定的环境下才能获得发展，对突发性事件的危机管理也几乎成了每一个政府必须具备的能力。例如美国“9·11”恐怖事件发生后，由于美国政府有一整套有效的政府危机管理应急机制以及较强的危机处理能力、控制能力，危机事件能在较短的时间得到平息，社会秩序也得以恢复，也提高了美国政府在社会公众乃至于在国际上的形象和影响力。而从维持社会安全和社会秩序的角度来看，危机管理是一种最典型的公共产品，从维持社会秩序的能力是首要的政府能力意义上说，这种公共产品必须及时地提供。 3、因此，危机爆发后，就需要政府调动力量，综合运用各种手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大众的损失，尽快渡过难关。能否降低危机对政府和社会的危害程度，能否将危机转化为机会，最终要看危机管理的有效程度，这直接反映了政府危机管理的水平。从近几年的危机事件看，政府的危机管理还存在很多问题。因此，迫切需要提高政府处理危机事件的能力。 二、政府危机管理应对玉树地震的浅析 （一）我国玉树地震发生的原因状况及发展情况分析 2010年4月14日08:52，据央视《朝闻天下》最新报道，青海省玉树藏族自治州发生7.1级地震，这次地震主要发生在玉树州的州府所在地——玉树县结古镇，当地居民的房屋90%都已经倒塌。据悉，当地多数人尚未起床，伤亡较为严重。玉树县固定电话通讯中断，当地土木结构房屋倒塌严重。 玉树地震发生后，地质力学研究所（简称力学所）天然地震实验室研究人员立即开展了针对玉树及周边地区的地震活动性和地球物理深部结构的分析。分析称2008年的汶川地震和刚发生不久的玉树地震存在成因机制方面的联系，两者均与印度板块的持续向北挤压有关。 经过调查和网上分析，此次玉树地震伤亡严重的主要原因两种：人为因素和自然因素。 1、人为因素：由于当地经济发展水平所限，灾区的房屋结构类型以土木、砖木结构为主，抗震能力差，损害得比较严重。所以地震到来时，90%的民居几乎都倒塌了。 2、自然因素：首先，地震发生在凌晨，没有引起人们的重视。青海玉树地震深度在33公里，属于浅源性地震，因此破坏力相当大，对地面的破坏非常严重。 玉树地震发生后，中央政府作出了相应的对策：国家领导专门到现场指导工作，全国各界人士纷纷捐款，各地医务人员奔往玉树抢救伤亡人员，提出了青海玉树五年重建方案……，所有的救灾工作纷纷到来，使玉树的重建加快了步伐，使玉树人民过上正常生活。 （二）我国政府危机管理中对玉树地震的对策分析 1、政府针对玉树地震，及时采取措施。政府运用所有资源开展危机的救治，尽力恢复玉树建设。地质科学院探寻地震产生的根源；胡锦涛等中央领导者直接到灾区指导和慰问灾区人民；集合各地义务人员前往灾区救治等。玉树地震发生后，有过汶川经验的政府救援系统被迅速激活，当天，官方救援队伍就抵达现场，并从废墟下成功施救。同时，医疗和御寒类的物资也源源不断运往灾区。官方统一行动的过程中，普通公民也被动员。各地网民不仅在关注、祈祷，也在分享各类实用的救援信息，并且通过微博、SNS等社会化媒体迅速自发组织救援活动。 2、相比汶川地震，玉树地震发生后，政府在信息公开以及与媒体合作方面有了很大进步。比如地震发生后政府各部门积极主动地在第一时间将灾害及应急救援的信息向公众发布，从源头上阻止了谣言的发生，牢牢的把握舆论导向的主动权。政府部门还积极与各大媒体充分合作，用更加开放的姿态，主动与报纸、电视广播、网络等新闻媒体沟通信息，受到了国内外主流媒体的广泛好评 3、对玉树提出了五年重建的方案。专业人员考察地质，为灾区选址，为玉树学生重建学校等。从这些我们可以知道，政府对危机的管理有了进一步的提高。 三、从玉树地震看当前我国政府危机管理中存在的问题 我国从03年非典以后开始启动应急管理体系建设，在经历了几次大的危机考验以后，到目前为止，我国的应急管理体系已基本形成。在吸取汶川地震中政府各部门之间各自为政的失败经验后，玉树地震救援中，政府各部门之间已实现了很好的联动。从上面谈到我国政府危机管理中对玉树地震的对策分析中我们了解到，政府应对危机的应对有了很大的进步，但是，还存在着一些问题： 1、政府和公众危机意识淡薄 树立全国人民的危机意识，保持健康的心态，防止心理危机的产生。长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。近几年来，危机不断产生，从2008年的汶川地震，到现在2010年的玉树地震来看，我们政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作还不够，社会危机认识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都还十分薄弱。在该次地震救援中，出现了许多与成熟的公民社会不匹配的现象就是有力的佐证。比如在救灾初期，由于物资储备匮乏，当地备灾物质难以满足基本需求，救援物资一到，出现了灾民哄抢的局面。再比如地震发生当日，大多NGO组织负责人不知道自己应该做什么，与政府之间没有沟通、交流，其对地震的反应是基于人的本能，而非专业敏感性。甚至许多志愿者到灾区找不到组织，找不到事做。因此，笔者认为仅有民间的捐助、献血、关怀和一切志愿者行动，只能说明中国目前是一个好人社会。 2、政府危机管理机构不健全 政府的危机管理机构缺失是政府的危机管理体制不健全的表现之一。危机的管理需要很多部门的协调，但是，我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，在危机的管理与控制的具体执行中，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，应对危机就显得被动、仓促且行动缓慢，严重影响了危机的处理效率。此次发生的玉树地震表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，必须由一个专门的机构来承担决策与执行职能。 3、政府危机管理机制不完善 （1）政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。 从此次玉树地震来看，我国还没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。同时，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。 （2）玉树地震发生后，有过汶川经验的政府救援系统被迅速激活，当天，官方救援队伍就抵达现场，并从废墟下成功施救。同时，医疗和御寒类的物资也源源不断运往灾区。官方统一行动的过程中，普通公民也被动员。各地网民不仅在关注、祈祷，也在分享各类实用的救援信息，并且通过微博、SNS等社会化媒体迅速自发组织救援活动。 但相比动员，如何有效组织社会资源，与民间力量形成无缝对接，则是该次地震救援中更棘手、更重要的问题。玉树地震死亡人数相对较少，但当地气候恶劣，救援困难，需要庞大的机械设备、医疗和御寒资源。这时候只靠政府储备并不现实，需要高效的利用社会资源。但遗憾的是目前我国尚未形成成熟的政社对接机制，以至于政府未能高效整合社会资源，结果导致急需的物质得不到相应捐助，外界大量捐赠的某些物资又因需求过剩而堆积浪费的局面。 因此，玉树地震后虽有陈光标这样的社会企业家火速赶到，但一个所有政府部门和社会组织都参与的协调运作平台，机制化的政社对接程序和法规，将比道德楷模的示范更有实效。 4、政府危机管理投入不足 由于我国正处在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究。 5、公共信息共享平台尚未建立 相比汶川地震，玉树地震发生后，政府在信息公开以及与媒体合作方面有了很大进步。比如地震发生后政府各部门积极主动地在第一时间将灾害及应急救援的信息向公众发布，从源头上阻止了谣言的发生，牢牢的把握舆论导向的主动权。政府部门还积极与各大媒体充分合作，用更加开放的姿态，主动与报纸、电视广播、网络等新闻媒体沟通信息，受到了国内外主流媒体的广泛好评。 但是，我们也应该清楚地看到，由于缺乏信息共享平台，以致信息不畅导致灾区的很多即时需求得不到及时传导的情况随处可见。比如，地震发生后，灾区最紧缺的是帐篷，但是截至4月25日帐篷缺口仍有15000顶。而矿泉水却过剩，到哪都没人要，灾区人民说，“我们这是三江源，虽然地震了，但水还是干净的。”这种信息不对称的例子,在玉树州体育场俯拾皆是———墙上贴满了寻人启事；一位母亲为了给小孩找感冒药,找了好几拨人才找到一个外地的儿童医生。 因此，在信息不对称的情况下，交通、医疗、御寒、饮食、能源等各类资源都无法合理配置达到最优化。 6、当地救援力量尚未充分组织 无论是汶川还是玉树，在地震刚发生的那一刹那，首先展开救援的并不是政府与部队，而往往是幸免于难的亲友、教师、民众。所以，在地震发生之时，如果政府在等待救援部队的时候，能够更有效发动“闲置”群众，科学组织，将能够把握住最好的救援时机。 据青海省抗震救灾指挥部有关负责人介绍，初步统计，从地震发生到15日上午，通过实施自救，已经有200多受伤人员被私家车送往西宁等地接受治疗。比如，在称多县清水河镇一加油站，一辆正在加油的私家车上载着一名头部受伤的藏族小伙子，司机告诉记者，小伙子是自己的亲人，正在赶着送去西宁的医院接受治疗。但即使是这样，青海省政府抗震救灾指挥部西宁指挥点总指挥、青海省常务副省长徐福顺在接受记者采访时说：“从前线反馈的情况看，现场自救力量严重不足，现在救命是第一位的！但是救援力量还远远不够！”因此，目前中国仍是一个被高度动员，却低度组织的国家，地震让中国的这一特点显露无遗。 四、建立有效的危机管理系统 （一）强化危机意识，完善预警机制 从2008年的汶川地震，到现在2010年的玉树地震来看，我们政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作还不够，社会危机认识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都还十分薄弱。强化危机意识，培养政府与部门相关人员的危机观念，进一步树立“以人为本”的观念，时刻对危机保持足够的敏感度，以保证在危机发生的第一时刻就可以立即进入危机状态，并迅速采取措施进行危机管理。同时还要进一步加强公众的危机意识,让政府部门与公众携手起来，树立坚固的危机意识。可以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，培养政府和公众危机意识，从而从根本上解决与应对危机事件的出现。 （二）建立集权和分权相统一的快速反应机制 我国现有的公共危机管理系统，主体依赖于各级政府现有行政机构，既缺乏专门的机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急动作规则，对于危机处理的方式是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，没有建立建立集权和分权相统一的快速反应机制。中央政府作为危机管理系统的首要决策者和执行者，其行动的迅速性和决断力都是影响危机事件处理质量的关键。在危机发生的时候, 中央政府有权威、公信力和能力采取果断决策来抑制危机的蔓延，但仅仅靠中央的决断不能够完全遏制危机的影响，且危机往往是以呈现出影响范围广、程度深、速度快等特点，需要各地方政府时刻具有高度的危机意识和处理危机能力，地方政府往往可能为了各自的利益而没有把处理危机作为第一任务。因此就更需要中央政府集权控制形势，协调地方政府间的利益，以达到充分调动有关部门和社会各界的广泛参与，促进政府管理从等级制向参与和协作转变，从而产生更高的士气、更强的责任感及时更高的行动效率。因此，中央政府需要集指挥决策权和执行权于一体，同时，中央政府有又需要适当分权给地方政府及相关部门。 （三）制定全局性危机管理法律法规 目前我国已经制定了一些针对性的危机管理法律，但全局性的法律是非常必要的。以法律手段来处理危机事件是世界各国普遍采取的措施和对策。因此，在我国，很有必要制定一部全局性的危机管理法律，总结各危机的规律，为政府决策能力的提升提供制度基础。如制定《紧急状态法》，从立法的高度规定重大危机下领导权力体系、危机管理的基本原则、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、复合型危机发生之后的危机应对等等，以保证在发生突发事件时，政府可以根据法律规定的基本制度和一般原则迅速应对，进而提高危机的快速决策能力。同时，加大立法宣传的力度，使政府官员和普通民众了解法律，懂得如何依照法律应对危机，做到有法必依，执法必严。所以，全局性的危机法律是把危机管理真正纳入法治化的轨道、从战略的角度提高政府的危机决策能力的前提。在制定新的有关危机管理的法律的同时，政府也要积极、及时地审视现有的危机管理政策、法律、法规，对其效力和适用性进行评估，对于已经不适合实际局势的危机管理政策、法律、法规应当定期、及时地进行修正、更新和改进，使其符合实际需要。 （四）完善有效的信息沟通渠道和资源支持系统 玉树地震发生了，大多NGO组织负责人不知道自己应该做什么，与政府之间没有沟通、交流，其对地震的反应是基于人的本能，而非专业敏感性。甚至许多志愿者到灾区找不到组织，找不到事做。因此，政府的危机管理，在危机前的预防、准备阶段或者早危机发生后的反应和恢复阶段，都必须有完善的信息沟通渠道和资源支持系统，对任何有关危机的信息应当有信息传播的畅通机制，使得信息可以迅速并准确的传递给利益相关者，才能有效的减少危害。例如相关信息通过内部渠道传递给各省、市、县及中央政府决策者，相关信息通过大众传媒传递给千家万户。但目前我国政府在信息收集上还存在很多问题，主要表现在一些地方政府还存在隐瞒信息的现象及一些政府和媒体之间没有形成良性互动，公众无法及时了解权威的危机信息。因此，有必要建立完善我国危机信息管理系统。 笔者认为，由以下几个方面来完善完善有效的信息沟通渠道和资源支持系统： 1、要发挥媒体的监督职能，而且社会上应该有一种信息披露透明化的公正机制。我国目前在这方面只有原则上的规定，因而最主要的治理变革是要创造一种让媒体公正介入危机事件的程序，保持适度的新闻自由度，让公众了解事情真相，加强公众对政府行为的监督，完善社会的自我修复机制。 2、要完善危机信息管理的联动机制。危机管理中的信息往往是决定性的关键，无论是灾情汇集、灾情研究、求援指挥都是不可或缺的，因此，危机管理不仅要畅通内部沟通渠道，同时要注重建立一个对媒体质询进行引导和作出反应的可行性战略，实现整个社会资源的协同运作。对协调响应、警报、预警、紧急事务通讯以及紧急事务信息的公众广播，无论是危机态势的上达还是公之于众，都要实现不同信息部门的协同、联动，确保危机信息比例合理化。 （五）政府危机管理机制的构建 所谓的政府危机管理机制是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套社会危机监测、预防和快速反应的制度和运行机制。 由于我国现有的政府危机管理机制，主要依赖于各级政府的现有行政设置，不仅缺乏专门机构和完善体系，还缺乏专业人员和应急运作规则，跨部门协调能力不足。因此，我们根据危机的三个阶段：危机前兆、危机发生和危机处理，建立一套完善的政府危机管理机制。本人认为，政府危机管理机制可分为危机预防机制和危机救治机制。 1、危机预防机制 危机预防机制既是在危机发生前的预防措施。从玉树地震事件来看，在7.1级强震发生前曾发生4.7级地震，这是预警。不过因为4.7级地震持续的时间较、强度较弱，而发生的时间又正值凌晨，大多数居民还在睡梦中，所以并没有被重视。假如地震部门提早发布预警，伤亡至少可以降低。在危机管理中，需要将危机消灭在潜伏时期或萌芽时期。因此, 加强构建完备的危机预警机制，对危机进行监测、识别、诊断和评价，准确的对危机发生的单间、程度、趋势和结果进行精确的预测，提高危机预测能力。 2、危机救治阶段 由于绝大多数危机是无法准确预测的，例如2010年玉树地震，由于无法准确的预测，而且发生在凌晨，大多数人都没有防范的意识，所以危机发生后政府进行及时、有效的救治是十分必要的。首先，我们找出发生危机的根源，对症下药，进行救治。其次，采取政府干预，强制，通过一系列的政策稳定社会。例如，在玉树地震中，中央提出玉树重建政策，对于稳定玉树人民，安抚人民有很大的帮助。再次，动员社会各界参与。动员企事业单位，动员名人等，参与危机的救治。同时，对于社会各界人士的物资帮助及捐款，要完善捐款及物资的管理制度，信息公开化，将捐款及物资的去向公诸于众。 结束语 全球经济在迅速发展的同时也伴随着各种危机事件的发生。现阶段是我国经济高速发展的时期，同是也是各种危机多发的时期。近几年发生的危机事件及此次的“玉树地震”更深刻得让我们认识到，必须时刻保持高度的危机意识。政府需要不断完善危机管理系统，建立危机预警机制，同时还需要通过科学的政策、有规律的和有组织的活动来解决危机事件中出现的各种问题，帮助人民远离危机的危害，稳定社会秩序，保证国家经济的持续快速健康发展。尽管现阶段，我国对于危机事件的管理仍存在诸多问题，危机管理系统仍不完善，但是我国政府依然在努力总结以往经验，吸取以往的危机教训。相信我国的危机管理系统将得到不断完善，危机应对机制将会得到更大的进步与发展，人民的生活将会得到更好的保证和提高。 参考文献 [1] 张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4) [2] 毛振军；在突发公共事件应急处置中政府对媒体管理存在的问题及对策[J]；实事求是；2007年02期 [3] 王家义；突发公共事件应急管理体系研究[D]；武汉理工大学；2006年 [4] 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