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济宁市城市管理综合执法的困境及对策研究【本站代写中南财经政法大学MPA论文】

更新时间:2019-05-01
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济宁市城市管理综合执法的困境及对策研究

研究生姓 名  董笑娣         专   业 公共管理硕士
年    级  2015 级单证     指导教师姓名 程广帅

摘    要

城市管理综合行政执法是城市进入有序化管理的重要手段,对于改善城市环境、维护城市生活秩序、促进依法行政和法制政府建设具有不容忽视的作用。通过十多年的持续尝试和发展,城市管理各项工作取得了显著的成果。但与此同时,在城市管理综合行政执法方面仍旧存在着很多困难,如何妥善地解决这些问题,以更好地提高城市管理的水平,不仅关系城市的管理,还对提高人民群众生活水平,建设社会主义法治国家具有重要意义。
在经济快速发展、城市进程加快的当下,城市管理作为实现城市有序化发展的重要手段,也在结合现行条块的基础上实现了创新即推出了综合行政执法,这对于城市整体发展具有重要作用,但与此同时,由于缺乏专门的法律支撑和统一主管部门的监管,在现实执行和改革探索中,仍存在着众多困难亟待解决,本文就以济宁作为研究对象,从城市管理综合行政执法的现状入手,通过充分调研,摸清城管执法工作中存在的问题和导致原因,探寻针对性改善城管执法工作的方法,对于完善城市执法体制、机制建设,促进城管执法向科学化、精细化转变,推进执法的文明化和人性化具有重要的现实意义。
本文研究的主要内容有:其一、了解城市管理、行政执法相关概念,分析城市管理综合执法的必要性,针对城市管理综合执法的理论依据及政策依据进行探讨。其二、以济宁为例的中型城市为本次的研究主体,在结合分析我国城市综合行政执法的现况下,对济宁城市综合行政执法进行了分析,并从执法立法、运行体制、执法管理机制等方面出发,分析了济宁市城市管理综合行政执法存在的困境及导致的原因。其三、从完善城市管理综合行政执法法律体系、深化执法体制改革、健全执法管理机制等几个方面,完善城市管理综合行政执法体制,强化机制建设,进一步促进城管执法向科学化、精细化转变。


关键词:城市管理;综合行政执法;济宁市


目    录

导  论 1
一、选题背景和研究意义 1
二、国内外文献综述 2
三、研究方法 5
四、研究内容及内容框架 5
五、本文研究的创新及不足 5
第一章  城市管理综合行政执法相关概念及理论基础 7
第一节  相关概念界定 7
一、城市管理 7
二、行政执法 7
第二节  城市管理综合执法的理论依据 8
一、集中行政处罚权理论 8
三、分权与制衡理论 8
第二章  济宁城市管理综合执法的发展现况 9
第一节  济宁城市管理综合执法的概况 9
一、济宁市城管管理执法的组织结构 9
二、济宁市城市管理执法机构职能 9
三、济宁市城市综合执法的措施 9
第二节  济宁城市管理综合执法的效果 10
一、城市环境有所改善 10
二、逐渐建立长效管理 11
三、执法程序规范化 11
四、执法方式多样化 11
五、提升管理效率,缓解扰民问题 12
第三章  济宁市城市管理综合执法存在的困境及原因分析 13
第一节 济宁市城市管理综合执法存在的困境 13
一、执法主体问题 13
二、执法环境存在的问题 15
第二节  济宁市城管综合执法问题的原因分析 17
一、执法主体问题的原因 17
二、执法环境问题的原因 17
第四章  国内其他城市综合行政执法经验借鉴 20
第一节  国内其他城市综合行政执法的成功经验 20
一、北京 20
二、香港 20
第二节  对济宁市城市管理综合执法的启示 21
一、法律体系较为完备,为执法提供坚实保障 21
二、对和谐执法和执法为民理念进行强化 21
三、通过市场机制,进行市场运作 21
四、对相对人的积极性进行调动,对弱势群体自律机制进行弱化 21
五、加大执法力度,开展监管、审批和一制度 22
第五章  城市管理综合行政执法走出困境有效建议 23
第一节 执法主体方面 23
一、提高执法者整体的素质 23
二、树立柔性执法的理念,构建服务型政府 24
第二节 执法环境方面 24
一、完善城市管理相关法律法规 24
二、完善城管执法的措施与方式 25
三、加强对执法工作的监督 25
结  语 27
参考文献 28
致谢 32


导  论
一、选题背景和研究意义
(一)选题背景
近年来,随着科技的进步,经济发展越来越快,城市建设也进入到了快速发展阶段。城市规模日益扩大,城市人口愈来愈多,随之而来的问题和矛盾也不断衍生出来,如违章建筑、噪音扰民、占道经营等各种各样的问题,给城市管理部门带来了很大的挑战。虽然城管人员积极营造优美的环境,但在执法管理过程中,暴露出许多的问题与不足,诸如不文明执法、暴力执法等频频见诸于报端、网络等。城市管理综合行政执法是城市进入有序化管理的重要手段,对于改善城市环境、维护城市生活秩序、促进依法行政和法制政府建设具有不容忽视的作用。通过十多年的持续尝试和发展,城市管理各项工作取得了显著的成果。但与此同时,在城市管理综合行政执法方面仍旧存在着很多困难,如何妥善地解决这些问题,以更好地提高城市管理的水平,不仅关系城市的管理,还对提高人民群众生活水平,建设社会主义法治国家具有重要意义。
首先,城管综合执法是构建和谐社会的必然要求。构建社会主义和谐社会,其中一个重要方面,就是城管执法。“大城管”时代城管执法在构建和谐政府的系列措施,将为建立美好城市、和谐城市而努力,对和谐社会的构建具有重要的促进意义。其次,加强城管综合执法有助于提高政府自身管理水平。“大城管”时代城管执法在构建和谐政府当中虽然取得了一系列的成就但是还存在不少问题,这主要表现在政府自身建设的任务依然艰巨。因此加强城市规划与管理,对提高城市政府自身管理水平具有重要的帮助。最后,加强城管综合执法对保障公民合法权益有益。生存权为我国公民的首要人权。但是在城管执法过程中,漠视公民生存权的情况时常发生。为切实维护城市良好环境,有时城市管理人员不得不“驱赶”小摊小贩,影响到社会底层人员的生存。如何权衡公民生存权与城管行政执法权,改善公民与城管之间的关系,将进一步促进我国城管执法的建设,体现我国尊重和保护人权。
目前,我国城管执法依据的是综合执法体系,执法目的非常明确,归结起来就是要创造一个干净整洁、美丽且有序的现代城市市容市貌。然而,由于在立法上存在简单化以及程式化等方面的缺陷,这就导致这些法律规范在具体实践中未能获得遵守及实施,这就使得在进行城市管理方面仍存在严重的问题。通过对相应的原因进行分析得知,之所以频频出现各类暴力执法等事件,其中的一部分原因是立法者没有对执法对象所具有的特殊利益进行考虑,加上不时还存在一些野蛮执法现象,更是使得城管问题备受社会的关注,并成为社会关注的焦点问题。由此可见,如何对城市行政管理立法方面的工作进行完善,这是构建和谐美丽城市不容忽视的重要部分。
济宁位于山东西南部,是一个历史悠久的文化圣地,近年来城市建设发展迅速,但在城市管理综合行政执法方面也在三个方面存在着中型城市的弊端:执法立法不完善、执法运行体制需改进、行政执法管理机制不健全,从这三个方面出发点,以城市管理理论、集中行政处罚权理论、新公共管理理论为基础,对我国城市管理综合行政执法相关概念、发展状况进行了概述,结合济宁的实际情况,分析了困境导致的因素,提出了有建设性和可行性的解决对策,为城市管理综合行政执法的持续良性发展提供些许帮助。
(二)研究意义
理论意义:城管执法是在政府机构改革下产生的,针对与群众生活等密切相关的热难点问题,与基层人民群众面对面解决问题。因此,城管执法工作涉及面较广,事关民生及政府的形象,城市管理对城市发展起到至关重要的作用。但目前人民群众和社会舆论对城管的认识多为负面的,城市管理仍有一些问题,如,立法滞后、职能范围不清等等。对城管存在的问题进行研究,深入剖析原因,提出整改措施,能够有效改变当前人们对城管的认知现状,缓解城镇执法的窘境,同时还能够实现对政府公信力的有效提升,所以其研究意义和理论价值十分深远。
现实意义:在经济快速发展、城市进程加快的当下,城市管理作为实现城市有序化发展的重要手段,也在结合现行条块的基础上实现了创新即推出了综合行政执法,这对于城市整体发展具有重要作用,但与此同时,由于缺乏专门的法律支撑和统一主管部门的监管,在现实执行和改革探索中,仍存在着众多困难亟待解决,本文就以济宁作为研究对象,从城市管理综合行政执法的现状入手,通过充分调研,摸清城管执法工作中存在的问题和导致原因,探寻针对性改善城管执法工作的方法,对于完善城市执法体制、机制建设,促进城管执法向科学化、精细化转变,推进执法的文明化和人性化具有重要的现实意义。
二、国内外文献综述
(一)国外文献综述
关于城市管理执法,国外成文的相关研究要早于国内,在很多方面值得国内学者和领导者学习借鉴,融合我国特有的实际国情,从而衍生出具有我国特色的城市管理执法体系。
社会出现的冲突现象,是因为流动商贩的守法意识淡薄。Ann MarieThomson和James L.Perry(2012)将守法的动机分为:“一种是出于自愿去接受和维护法律,并以法律规则作为自己行为的指导;一种是通过观察或实践发现如果不遵守法律可能受到惩罚,因而被迫服从法律。”他认为在城市管理执法中,应加强流动商贩经营的监管与教育。
Neil.Brenner(2013)曾经指出:“法律的主要功能并不是惩罚和压制,而是为人类共处和为满足某些基本需要而提供的规范性安排。使用强制制裁的需要越少法律也就能更好地实现其巩固社会和平与和谐的目的。”他指出了初期的城市管理执法部门成立的初衷,就是让城市管理执法部门依据法律管理社会的流动商贩。
城管作为基层部门,在执法过程中的自由裁量十分重要,为此必须对城管的自由裁量权进行有效控制。但如果加强对执法者的约束,并不见得就能带来比较好的社会管理效果和执法效果。正如利普斯基(Michael-Lipsky)(2015)所言,越是强调对基层的控制,就越有可能逼迫基层官僚更加形式化和僵化地进行依法行政,为此会牺牲某些服务对象的需求。
国外学者对该领域的研究是可以进行借鉴的,但是因为不同国家之间的国情存在很大的差异,就比如说世界各国中并没有存在与我国“城管”相似或类同的政府部门,而我国的“城管”则是因为我国的国情所致,这就是因为国情不同而存在的差异,因此,在城市治理方面的理论研究方向与内容各有不同,可资借鉴的是城市治理理论的研究,而并不是照搬案例,那样做只会弄巧成拙。从城市治理角度而言,国外学者的研究为本文研究提供了良好的理论与框架参考。
(二)国内文献综述
目前,我国学术界关于城市管理综合行政执法的研究可以归为三大类:
一是,执法体制研究。中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授(2017)认为,城管执法行使相对集中行政处罚权的对象职能是行政处罚权,而不是除此之外的其他行政处罚权,他指出,自上而下的行业主管行政体制是我国的主要权力运行形式,城管执法这种无行业主管的机构设置,是行政管理体制改革的产物,也是城市管理事务地方化和综合化的反映,并给出了两条解决途径:一是回归大体制,二是在立法支持的基础上坚持无行业主管部门体制的探索。杨书文认为,相对集中行政处罚权设立之初就是为了打破上下对口,条条管理的模式,改变下级部门只对上级部门负责,而不对本级政府负责,导致的“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。
二是,执法机制研究。杨志安、李国龙(2016)指出,城管执法必须解决两个核心问题:一是城管执法姓甚名谁及其自身法律地位的问题;另一个是城管执法怎么管的问题,包括管什么以及管理的手段、方法等问题。并给出了城管执法的体制需要理顺、综合执法的改革需要坚持、法制化的标准需要规范的改进方案。田太荣(2018)指出:城管执法之所以经常不被老百姓说好,其中一个重要原因,就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴,这种状况必须改变。要把人治标准变为法治标准,把单方面的标准变成双方面的标准,把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本,是最大的法治和政治,城管执法更需要体现以人为本。姜明安认为,集中行使行政处罚权,要严格遵守程序性法律规范,有利于充分调动行政相对人参与管理的积极性,进而避免传统法治以权力制约权力的局限。
三是,执法环境研究。有些学者对城管综合行政执法环境进行了深入细致的研究,提出了各自不同的观点。针对强化监管方面,陈阳(2018)认为,城市规划和城市建设具有一定的阶段性,而城市管理则是城市化进程中必须要面对的矛盾焦点,所谓的三分在建、七分在管。城市的发展需要有相对完善的行为规范来引领和约束,城市居民作为城市中的一份子,要自觉维护城市市容大环境秩序,勇于同违法行为作斗争。赵锦华(2017)指出,城管部门要积极探索和发展新的执法方式和执法思路,运用物质的和精神的各种激励方式,使城管执法人员自觉提升执法水平。莫于川同时指出应当规范城管行使行政强制权,适当的行强制权是城管执法所必需的。李利军指出,城管部门要改变目前权责不对等的现状,自己要对自己的行为负责,落实责任主体,严格规范使用行政强制权。郑宁波、王周户(2017)等认为,管理和维护上城管执法具有重大的责任,城管执法跨度的不断发展,需要注意其执法水平的提高。以维护广大群众利益为基础。反对暴力执法,这是学者们的一致认识,也是城管执法部门的公共职责所在,城管执法人员要文明礼貌、有礼有节、程序规范。针对人权利益方面,王厚禄(2018)认为,我党正在进行的群众路线教育活动特别强调不得损害群众的利益,而且我国的人权思想首先提倡的是人的生存权,城管执法部门在开展执法过程中必须尊重执法相对人的人权,甚至在处置违法和暴力抗法事件中都必须体现以人为本的基本理念。虽然城管执法所面对的基本都是社会上缺乏生存技能的弱势群体,他们的法制意识不强、缺乏法律常识,但必须在执法过程中有针对性地加强教育引导。城管综合行政执法工作作为一项民生工程,执法人员在执法过程中要坚持以人为本理念,确保程序公正,多一份关怀、多一份理解,既要坚持文明执法,又要体现执法就是服务、执法就要服务、执法必须服务的理念,尊重人权、服务群众,实现由管理型向服务型转变,实现执法为民思想。还有些学者有综合性观念,如黄婷婷、张丽、周晓静(2017)认为执法中出现的矛盾是人民利益根本一致基础上的矛盾,人民城市人民管、管好城市为人民,属于人民群众内部矛盾,而不属于管理者和被管理者利益根本对立的敌我矛盾。是可以通过管与被管关系以外的其他合理方法手段加以解决的。城管综合行政执法面对的是日常生活中反复出现的小事,但是正是这些生活中的小事导致了执法冲突不断,这就需要转变执法理念,创新执法的形式、文明执法。解决城市管理执法中存在的重点、难点及突出问题,要建立广泛的群众基础,形成人民群众和单位、社区积极参与的工作机制,同时加强宣传,落实管理工作责任,将每一个管理者的履行职责纳入到对单位、社区的年度目标责任考核上,人民城市人民建、人民城市人民管,管好城市为人民,在一定意义上,对城市管理理念的更新,破除公众参与制度上的障碍,都会对改善执法环境起到积极的推进作用。
三、研究方法
城市管理是当前城市实现健康、有序发展的重要手段,涉及城市建设的多个方面,为确保得出的结论更加的准确可靠,降低研究过程中的失误,拟采用的主要研究方法如下:
(1)文献分析法。通过查阅和梳理相关法律法规、政策文件、书籍、研究报告、国内外城市管理理论、新闻文章、论文、网络等相关文献,来理解与分析研究命题的一种研究方法,为了增强本文的价值,笔者利用互联网和各大图书馆,认真收集和梳理了大量的关于城市管理的相关现有研究成果和资料,使得本论文的研究是在对济宁市目前城市管理综合执法,现状及问题成因在较为了解的基础上展开。
   (2)综合研究法。城市管理综合行政执法是一个系统性的行政管理活动,这也注定其影响因素比较复杂。为全面地提出解决对策,综合运用行政学、政治学、人力资源管理、行政法等多学科研究的知识。同时,对济宁市城市管理工作与当前社会环境的关系进行综合考虑。除了对城市管理的科学性进行着重研究,城市管理相对人和城市管理的社会环境也将进行着重的分析。
   (3)调查研究法。利用工作业余时间深入基层辖区,对群众及商户调查了解,在了解基层辖区的真实情况下,探索在当下实现济宁市城市管理综合行政执法更加科学、更加有效的实现路径。
四、研究内容及内容框架
(一)研究内容
1、了解城市管理、行政执法相关概念,分析城市管理综合执法的必要性,针对城市管理综合执法的理论依据及政策依据进行探讨。
2、以济宁为例的中型城市为本次的研究主体,在结合分析我国城市综合行政执法的现况下,对济宁城市综合行政执法进行了分析,并从执法立法、运行体制、执法管理机制等方面出发,分析了济宁市城市管理综合行政执法存在的困境及导致的原因。
3、从完善城市管理综合行政执法法律体系、深化执法体制改革、健全执法管理机制等几个方面,完善城市管理综合行政执法体制,强化机制建设,进一步促进城管执法向科学化、精细化转变。
五、本文研究的创新及不足
(一)研究创新之处
主要有以下两点:
本文在参考大量国内外城市边缘区研究文献的基础上,深入性对城市管理综合行政执法的相关概念、内容进行了掌握,为进一步探寻解决城市综合行政执法存在问题奠定了良好的理论基础。
2、在对问题的调查研究后,从法律体系、执法体制、执法管理机制等几个方面探寻解决城市管理综合行政执法问题的应对之策,使得结论更具效率性、结构更具和谐性、结果更有严谨性。
(二)本文研究存在的不足
由于笔者理论知识和工作经验的限制,论文对济宁市城市管理综合执法存在的困境及原因分析不够全面,尚有一些因素没有考虑进来。同时,关于济宁市城市管理综合执法解决对策的分析有限,一些措施不够深入、具体,其可操作性还亟待在实践中检验,这些将有待于以后进一步研究和拓展。