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协同治理理论下的金融监管研究

更新时间:2019-10-21
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协同治理理论下的金融监管研究

金融产业是我国经济发展的核心驱动力,对社会经济发展有着巨大影响。自2015年起,我国金融产业进入到“新常态”阶段,经济增长开始逐步放缓,实现稳定的经济增长。同时,我国货币调整也趋于灵活,开始实施稳健的货币政策,货币和准货币供应量保持着稳定的增长速度,同比增长达到12%。除此之外,我国金融产业的发展还体现在利率市场化和汇率市场化。一方面,我国加快利率市场化改革,打破利率上限的限制,以此促进利率向市场化的全面发展;另一方面,我国汇率的自主定价能力逐渐增强,提高了与美元兑换的透明度,以此来适应社会主义经济的发展。即便种种迹象都表明我国金融行业呈现的稳定、健康态势,但其中仍蕴含着极高的风险,一旦金融风险爆发,对社会主义经济将产生巨大影响,更会对社会公众的正常生活造成不利。
从我国金融行业现状来看,传统金融行业主要面临的是资金流动性短期风险、信贷质量风险以及相关政策不确定风险,这些风险难以规避,只能依靠严格的金融监管予以控制,将风险始终控制在合理范畴之内。相比传统金融行业,更多人关注的是互联网金融,以阿里巴巴、京东为代表的互联网金融在2016年彻底崛起,消费金融以及超过数万亿规模,形成巨大的互联网金融市场,如此巨大的金融规模也隐藏着巨大的风险。同时,以P2P网络信贷为代表的互联网金融也存在诸多问题,给投资、融资带来巨大的安全隐患,大规模P2P网络信贷平台集体跑路引发社会的强烈关注,而政府对于互联网金融的监管能力有限,在缺乏政府有力监管之下互联网金融的安全性备受争议。由此看出,无论是传统金融领域,还是互联网金融都呈现出快速的发展态势,但其中蕴含的风险并未引起社会公众的关注,政府作为社会生活的管理者,对于金融行业的风险应该警觉,应针对金融行业实施更严格的管理方式。
一直以来,政府对于金融产业的监管都十分重要,也应对于政府的监管行为给予肯定,但面对新的时代,政府传统的监管方式在一定范畴内受到限制,其对金融监管的能力开始受到质疑。面对新的金融模式、新的金融监管对象,政府需要创新金融监管方式,以协同治理理论作为视角,重新审视政府的金融监管行为,应建立有机的协同监管方式,以此应对新的金融产业形势。需要重新界定中央政府和地方政府的职责边界、明确政府各个部门之间的协作分工,构建新型的金融监管方式,控制现代化金融产业面临的风险,保障区域经济能够稳定发展,避免金融危机对区域经济造成破坏。
以协同治理理论作为视角,对地方政府金融监管进行研究,并以某地区政府作为案例具有理论和现实双重意义。从理论角度来看,地方政府金融监管一直是我国学术界关注的重点内容,结合我国金融产业不同阶段的发展情况,诸多学者都对于政府金融监管开展了相关的论述,但纵观诸多文献,以协同治理理论作为视角的研究并不多见,面对新的金融产业情况以及我国现阶段金融产业独有的风险,地方政府应该以协同的方式对金融产业进行有效监管。因此,本文以协同治理理论作为视角具有一定的独到之处,能够从一个具有创新的视角看待政府金融监管,更丰富了学术领域在此视角的研究空白,为其他学者进一步开展相关研究奠定基础。从现实角度来看,地方政府金融监管对于区域经济发展、社会公众正常生活具有密切影响,金融监管对于实现区域经济稳定、健康发展具有不可或缺的作用。面对我国金融产业的不断创新,政府需要与时俱进,采取与现代金融产业相适应的方式进行金融监管。同时,不同区域的金融产业发展情况和面临的风险存在差异,以某地区政府作为案例,更能结合当地金融产业发展情况和风险情况进行分析,对于当地的金融监管具有一定的借鉴意义,能够切实解决某地区政府金融监管遭遇的难题。
1.2国内外现状综述
1.2.1国外现状综述
在协同治理理论研究方面,De Nicolo(2002)围绕协同治理理论进行了相应的研究,其认为随着社会经济的发展,作为社会生活中的主导力量,政府不再具有专业化的能力解决社会生活中的各类问题,当社会问题爆发之时,政府需要向专业机构寻求帮助,利用专业技术解决社会问题,当政府无法单独处理相应的社会问题时,协同治理就自然诞生,政府为了更好地解决具有专业性的社会问题,开始与政府专业机构、社会专业机构、社会公众进行协同合作,基于实现共同目标而建立起合作关系。在政府与这些机构和部门协同合作过程中逐渐完善,形成了协同治理的相应特征,比如公共性,协同合作的各个主体具有高度的目标一致性,并且目标均属于公共事务领域问题;跨部门,当政府无法通过内部的方式解决问题,就需要寻求外界部门的帮助,但在协同的过程中避免不了出现利益纷争,但作为协同治理的主导者,政府部门需要协调各个参与主体的利益,并且需要从整体利益进行考量,让各个参与主体最大限度的实现利益协调,从而采取合作的方式开展相应的治理活动。Anonymous(2009)在相关文章中围绕协同治理理论开展了相应的研究,认为协同治理最主要的因素就是治理主体的多元化,协同治理理论的基础就是主体的多元化,不同主体利用自身的权利和优势共同协作治理某项公共事务,在多数情况下,协同治理的主体都是政府机构,但在少数时也允许社会组织、社会公众参与到治理活动之中,在多元化主体参与的前提下,不同主体的利益和判断能力不同,这些主体公共参与治理有助于理清公共事务的真正方向,从而良好地解决公共事务及存在的问题。但是,这些参与主体在一般情况下都存在着竞争与合作关系,协同治理的主导者必须理清利益需求,从整体利益出发,削弱协同处理时不同主体的恶性竞争问题,从而保证协同治理能够实现最终目的。同时,协同治理还需要依赖共同制定的规则,各个参与主体都有权参与到规则的制定之中,只有参与到规则制定才能肯定治理机制,彼此之间才能形成信任关系。政府在协同治理的过程中一般具有主导地位,即便不对协同治理进行主导,其也拥有规定的最终决策权力。以金融监管中的协同治理为例,不同参与主体都有权参与到金融监管规则制定之中,并且在政府的主导下完成协作治理,即便不同参与主体有着各自的利益倾向,但必须要为整体的利益牺牲部分个体利益。
在政府金融监管问题方面,Hoshi(2011)针对地方政府金融监管存在的问题开展了相应的研究,认为地方政府在金融监管方面主要存在手段单一的问题,目前政府金融监管仅仅将政策作为主要的调控工具,以政策来引导金融的流入方向,但在市场经济高速发展的前提下,单纯依靠政府对金融进行监管并不是一种最佳的解决策略,政府需更多的关注市场变化,根据市场的需求采取多元化手段实现金融的有效监管。同时,目前政府在监管过程中存在一定的重复监管情况,对于某些金融领域的监管权责划分不明,导致各个金融监管部门都具有监管权力,而导致被监管者不知如何开展金融活动。金融监管需要借助统一的机构,理清各个金融部门的监管责任,在权利和责任更加明确的前提下,政府才能更好地履行监管责任。除此之外,地方政府金融监管还必须依赖健全的法律法规,利用法律法规来约束各个参与主体的行为,利用法律规范来进行利益约束,让多元主体能够符合法律的要求,依照法律开展金融监管活动。从目前情况来看,诸多金融监管都存在一定的问题,其中部分问题就是由于相应法律存在空白而造成的,解决这些问题就是要完善相应的法律法规,以法律法规引导协同主体更好地做到金融监管。
在完善政府金融监管对策方面,Goodhart(1992)针对政府监管措施开展了相应的研究,认为目前政府金融监管的主要问题是理清金融机构的权利和责任,面对不同金融机构,政府对于不同金融机构有着不同的监管措施,只有采取的措施正确才能实现监管目的。同时,目前相关的法律法规尚未完善,不少领域存在着法律的空白,这些法律空白也导致政府在监管过程中存在无力现象,应通过立法完善来解决政府监管的法律依据,让政府的金融监管行为更加合理合法。在协同治理理论之下,各个参与主体最重要的就是明确自身的责任和义务,依照法律法规或共同制定的规制履行自身的行为,避免单纯从自身利益出发而侵犯整体利益。在未来的发展过程中,协同治理下的政府金融监管需要减少各个参与主体获得私利的现象,要针对金融监管的组织机构进行变革,并且要制定更加完善的监管办法,并且能够保证监督的长效机制。Areharya(2009)针对金融监管的相关措施开展研究,认为国家金融是一个共同体,金融监管应该针对金融部门的组成与联系开展,如果金融监管仅关注某一个领域或职能部门,这并不能从根本上抑制金融危机的爆发。同时,金融监管应该注重宏观与微观相互结合,任何一个有效的监管体系都需要同时注重这两个层面,一旦金融监管不当造成危机则对国家经济而言是一种毁灭性的打击。除此之外,不同区域的金融存在各自的特点,金融监管也需要基于区域金融的特定开展,金融监管需要不断完善自身,及时发现监管过程中存在的相关性问题,更要直面这些问题,从根本上解决这些问题,避免问题逐渐扩大给政府监管造成负面的影响。各个协同主体都应该积极提供建议和方案,尽早消除金融监管中的存在问题,确保金融监管的最终目的得以实现。
1.2.2国内现状综述
在协同治理理论研究方面,宋文昌(2010)在著作中针对协同治理理论进行了相应的研究,认为随着社会经济的不断发展,金融市场面临着更大的风险,金融监管单纯依靠自身力量无法辨别金融产业中的风险,需要与其他专业性的机构进行合作,这就导致了在金融监管过程中必须利用协同理论,我国诸多学者在协同治理理论应用的过程中融入了相应的金融协作监管机制,以此来提高金融监管效率、防止金融危机的出现,实现对我国金融产业更好地监督。我国自银监会成立以来,将银行监管从人民银行中分离出来,其承担了对金融产业的监管责任,对于地方政府而言,金融产业是地方发展的重要基础,政府对于金融产业也十分关注,也需要针对本地金融产业中的风险进行有效识别,尽快制定相应的协同机制十分必要,让不同监管主体之间能够理清权限。彭国甫(2010)围绕地方政府金融监管中的协同问题进行了相应的分析,认为在金融监管过程中,政府应该与其他监管主体进行有效的配合,能够相互之间协调一致,通过正确的方式对金融机构进行有效监管,在监管过程中要注重彼此之间的信息交互,要发挥出各自的优势,要扩大金融监管的范畴,将所有参与金融活动的主体都纳入到监管范畴之内,以此来保障区域性的金融发展稳定。金融行业协同监管可以从三个层次进行理解,首先,各金融监管主体之间的相互配合与协调工作,这也是最初级的协同监管行为,通过各主体的力量集中实现更好地金融监管行为。其次,通过功能结构影响几人系统内部序参量产生影响,并以某种组织表现出来。最后,金融系统内部的序参量是通过各个子系统进行表达,序参量主导着系统的演化,并促进金融系统向着有序的自组织系统方向演化。张靖涵(2012)在学术论文中对协同理论下的政府金融监管开展了相应的研究,基于我国制定的金融机构监管协同机制可以看到,为避免政府金融监管存在空白之处,相关协同机制中明确的金融监管部门的责任,对相关部门的职权进行了划分。在金融创新角度,监管机构能够鼓励金融创新行为,并且保障金融创新在监管范畴之内;在工作机制角度,协同理论视角下创设了监管联席会议机制,确保不同的监管主体能够进行充分的沟通和讨论,对相关出台政策进行检验,确保不同监管部门之间能够拥有顺利的沟通渠道,从而彼此之间协作的解决问题。一旦存在金融监管问题,各个金融监管主体都能在第一时间得到讯息,从而对自身的监管行为进行纠正。
在政府金融监管问题方面,承列(2011)围绕协同治理视角下的金融监管存在的问题进行分析和研究,认为现阶段下协同治理的过程中缺乏有效的协同解决机制。目前我国主要采取的是较为松散的联席会议机制,大量决策都是基于金融风险发生之后的事后总结,并不具备对风险的预防性,无法更好地保障金融机构能够避免风险。同时,在联席会议模式之下决策机制并不具备高度的统一性,即便最后达成一致的结果,在实践中也存在个别金融监管主体为了自身利益考量而不履行相应决议。一旦联席会议决策不能得到有效的贯彻和执行,那么金融监管机制则无法发挥出应有的作用,更倾向于金融监管流于形式。同时,协同监管还存在信息共享机制不健全的问题,各个金融监管主体之间虽然有明确的监管权责,并建立的信息沟通机制,但在部分时间或个别事件中仍没有做到完全的信息共享,造成部分监管主体对事件存在不了解,从而无法更好地做出监管行为。张旭(2014)围绕地方政府金融监管存在的问题进行有效分析,认为协同监管存在最主要的问题就是相关法律机制不健全,目前我国《商业银行法》、《票据法》、《保险法》都存在对金融监管进行了相应的规定,但各自规定又存在较大的不足,尤其是对于监管主体之间的相关协调问题,我国诸多法律中都没有明确进行规定,造成监管主体之间的权责分配存在不合理之处,无法给予各个监管主体明确的指引。以我国金融业为例,我国金融行业实施的分业经营,对银行、保险以及证券都有独立的法律规定,但是随着社会经济的快速发展,金融行业呈现出多元化发展态势,各个行业之间存在大量的交叉行为,这给金融监管造成了巨大的不便,没有相应的法律赋予金融监管机构足够的权利,对于交叉业务难以进行有效的监督。齐傲雪(2016)在相关学术论文中对协同治理中的地方政府金融监管问题进行分析,认为地方政府在金融监管过程中自身的队伍建设存在着较为明显的问题,一方面,目前金融监管部门配备的人员数量十分有限,无法应对众多的金融机构,无法实现对全部金融机构的有效监督,尤其是对于部分贫困地区,金融监管的职位存在空缺,无法建立其有效的工作机制。另一方面,部分监管主体监管水平和能力存在一定的差距,尤其是在法律和金融专业知识方面,相关部门大量缺乏专业化人才,造成监管质量和监管效率都存在明显的不足,无法适应目前金融机构的发展情况。除此之外,我国诸多地区的金融监管仍以行政态度进行监管,并没有形成相应的市场监督机制,在开展监管行为时往往采取静态的方式,并没有建立相应的动态机制,金融监管也多注重结果,未对金融过程中进行有效的监督,造成金融监管的效果并不明显,并且其中存在的一定的失误和错误。
在完善政府金融监管对策方面,薛永刚(2012)在相关文章中指出,我国金融监管体制改革应该逐步完成,首先,应重点完善金融监管部门的建设,通过加强部门的职权和责任提高金融监管意识。在赋予监管机构权利的之余,必须给予其相应的责任,一旦监管机构存在违规操作,需要针对监管机构进行相应的处罚,只有权利和责任实现对等,才能保证金融监管依照相关的规则顺利履行。其次,应协调不同金融监管部门的关系,让不同的金融监管部门能够实现信息公开,共同为更好地完成金融监管而相互合作。在协同理论之下,各个金融监管参与主体的利益存在不同,参与主体之间存在着一定的竞争关系,各个参与主体为了自身利益考量,会在监管过程中存在谋取私利的现象,而政府作为监管的主导者,要确保金融监管能够按照公共利益的方向发展,要满足多数群体的利益,一旦不同金融监管主体之间产生矛盾和纠纷,政府需要合理的协调各参与主体的利益,保障顺利完成金融监管工作。最后,应该构建统筹监管机构,针对不同的监管部门进行统一管理,围绕统筹监管机构开展金融监管活动。针对金融监管各个主体进行统一的监管,按照统一的章程完成监管工作是一种科学的方式。朱玲燕(2014)在相关学术论文中针对政府金融监管措施进行了研究,认为目前政府在监管过程中的规范程度不足,我国各个地区政府根据本地区差异,制定出的金融监管政策和手段都存在一定的差异,不少地区政府的监管手段较为单一,并且无法起到监管作用。政府金融监管部门应随时随地了解监管对象的经营情况、资金情况,并帮助监管对象进行风险评估,指导监管对象更好地开展经营活动。金融监管的目的是保障金融机构的金融安全,确保金融机构的风险在合理的控制范畴之内,金融监管部门应该建立动态的监督管理机制,及时发现金融机构存在的问题,各个参与主体都应利用自身的优势,实现金融监管方面的科学管理,帮助政府解决专业化程度不足的问题。只有不同的参与主体都能利用自身优势,金融监管工作才能更好地完成。周春喜(2014)针对地方金融监管提出革新思路,认为地方金融监管的首要举措是完善相应的法律法规,借助完善的法律法规来保障政府履行职权。同时,地方政府监管需要构建统一的监管机构,保障相应的权利和责任能够明确,并且应创新运营多种金融监管手段,通过多样性的手段来保障金融监管能够落实。除此之外,协同理论下的政府金融监管还需要引入相应的绩效评估机制,通过绩效评估来考察金融机构的经营能力,并对不同金融机构进行等级划分,以此来改善我国金融监管和金融机构管理的现状。在改革的过程中,地方政府要注重结合区域的实际情况,不仅要对金融机构的微观风险进行分析,更要考虑到金融机构的宏观风险,要从整体上把控金融机构容易产生的风险因素。
1.3内容及方法
本文主要围绕协同治理理论视角下地方政府金融监管进行研究,并以某地区政府作为案例。首先,阐述协同治理理论视角下地方政府金融监管的研究背景及研究意义,并通过阅读国内外文献来获取研究现状及研究成果,将部分成果作为本文的创作基础,在具体创作过程中予以运用。其次,本文阐述了金融监管的概念及协同治理理论。主要论述金融监管的原则和方式,重点阐述协同治理理论的内涵和维度,对协同治理理论进行整体性的了解,找到协同治理理论与金融监管的链接点。再次,针对某政府金融监管现状分析。主要阐述某政府的金融监管意义,论述某政府金融监管的组织结构、法律机制以及手段策略,通过现状分析来发现其中存在的问题。接下来,阐述某政府金融监管存在的主要问题,主要包括四个重要方面,即政府地方性法律体系亟待完善、、中央与地方监管责任不明、政府与监管机构权利存在重叠或缺位现象以及地方政府监管手段及力量单一。这四个方面是某地区政府面临最严重的问题,影响着地方政府金融监管的有效进行。最后,完善某政府金融监管的合理化建议,面对某政府在金融监管方面存在的问题,提供与之相应的解决对策,主要包括地方政府健全金融监管相关法律体系、明确中央与地方金融监管权利与责任、政府主导构建统一的金融监管机构以及政府创新提高金融监管力量和手段。通过这些合理性举措能够完善某政府的金融监管不足之处,促进某政府更好地完成金融监管活动。
本文的研究方法主要包括文献综述法、案例分析法以及定性分析法。首先,本文通过阅读大量的国内外相关文献,针对政府金融监管相关问题进行研究,从相关文献中获取相应的研究成果,并将部分研究成果应用到本文创作之中。通过大量文献的阅读找出金融监管存在的相应问题,并结合当地金融监管的实际情况,判断该地方政府是否存在同样问题。其次,本文以某政府金融监管作为案例,结合当地的实际情况对金融监管现状进行分析,并通过分析找出当地政府金融监管存在的主要问题。在案例分析的过程中,详细介绍该地方政府的实际情况,列举地方政府在金融监管中存在的实际问题,并结合相应的问题给予具体性的优化策略,以此来完善地区政府在金融监管方面的不足,保障地方政府能够进行有效的金融监管。最后,本文通过对政府金融监管的现状进行分析和研究,对获得的各种材料进行思维加工,从而能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里,达到认识事物本质、揭示内在规律,最终产生政府在金融监管方面存在的问题,并对相应问题进行合理化的解决。
1.4创新点及不足
本文的创新之处主要是借助协同治理理论对地方金融监管进行有效分析,在现代化市场经济下,地方政府需要发挥出主导作用,但必须按照市场经济规律,让多主体参与到金融监管活动之中,发挥参与监管各个主体的力量,共同完成对金融的有效监管。协同治理是一种新型模式,并且十分适用于对金融监管活动,是本文的一个重要创新点。
本文的不足之处主要在于由于个人能力和时间的限制,在针对某政府金融监管进行调查的过程中未能发现当地政府金融监管的全部问题,部分问题未能够深入挖掘,造成问题不全面。同时,相应的完善对策并未经过实践验证,不明确相应解决对策是否具有实践作用,还需要在实践检测中进一步修正。

2 相关概念及理论综述
2.1相关概念综述
2.1.1金融监管
金融监管是指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行某种限制和约束,其本质上就是特定内涵和特征的政府规制行为。金融监管是金融监督和金融管理的总称,任何国家政府都会对金融行为进行相应的限制。金融管理则是指金融主管当局依法对金融机构的经营活动进行指导、组织和协调。金融监管具有广义和狭义之分,狭义的金融监管是指中央银行或其他金融机构依据相应的法律法规对金融业务进行有效的监督和管理;广义的金融监督则不仅包括上述监管内容,还包括金融机构的内部监管、行业的自律规范以及社会中介组织监管等多元内容。
金融监管的目的是维护金融行业的稳定和健康发展,最大限度减少金融行业运行中存在的风险,保障投资者和社会公众的合法权益。同时,金融监管还能确保贷款的公平和有效,避免金融机构对贷款进行肆意划拨,防止存在涉嫌欺诈的金融贷款业务出现,为降低贷款的风险,有效的金融监管能够避免金融行业资金过度集中于某一个行业或领域。除此之外,金融监管能够通过货币储备和资产分配向国民经济领域传递货币政策,金融监管能够确保银行在执行货币政策时的传导机制安全有效。
2.1.2金融监管原则
    金融监管对于社会经济发展、社会公众稳定生活具有重大影响,金融监管必须依照一定的原则进行,其主要包括五个基本原则:第一,依法原则。金融监管必须依照相应的法律法规进行,必须在法律允许范畴内开展监管活动,监管的主体、方式、权责必须依照法律规定,一切不符合法律要求的监管活动都属于违法行为;第二,公开公正原则。金融监管必须保障高度透明,并且应该公平公正的对待所有金融参与者,公正必须做到程序公正、实体公正,两者缺一不可;第三,效率原则。金融监管需要提高监管效率,不能抑制金融创新活动。同时,金融监管要保障高效进行,要减少监管的成本,节约社会有效资源;第四,独立性原则。金融监管需要依照相应法律要求独立行使监管职能,任何部门不得干预金融监管活动,不得对监管行为进行私人干涉,不得影响金融监管的公平和公正,要确保金融监管能够独立进行。第五,协调性原则。金融监管各个主体之间要权责明确、相互配合,监管主体之间要形成有效的机制,提高监管的效率、降低监管成本。
2.1.3金融监管方式
     基于不同监管对象的特征,金融监管的方式具有多样化,目前最为常见的金融监管方式主要分为三种:第一,公告监管。公告监管是指政府不直接对金融监管对象进行监督和管理,而是规定各个金融机构要依照政府颁布的公告规范自身的经营责任,并且将金融机构自身的经营情况上报给政府,金融机构在金融过程中的行为均有金融机构自行进行监督,政府不过度进行干预。金融公告监管主要包括财务报表监管、最低资本监管、保证金监管、偿付能力监管等等,在公告监管的前提下,金融机构的质量由社会公众对其进行判断,是政府和社会公众一种联合监管模式,在该方式下赋予金融机构最大的自由发展空间,不会对金融机构进行严密的束缚。但是公告监管过于宽松,政府在该方式下很难对金融机构的质量做出判断,即便金融机构存在不正当竞争行为也难以把控,可以说,公告监管是金融监管方式中最宽松的一种监管方式。第二,规范监管。规范监管是由国家对金融机构指定相应的准则规范,利用准则规范对金融机构进行约束,要求金融机构的经营行为符合相应规范。在规范监管下,政府会对金融机构的重大事项进行审核,比如最低资本、资产负债、资金使用等等,一旦金融机构违反相应的准则就会受到处罚。但在规范监管下对于金融机构的业务经营、财务管理、人事任用等方面不会进行干预。规范监管主要立足于金融机构的合法性监督,相比公告监管而言具有更大的实际意义,更具有可操作性,但相应的准则并未触及实体,也难以对金融机构进行更好的监督和管理。第三,实体监管。实体监管是指国家订立完善的金融监管规则,法律赋予金融监管机构相应的权利,由金融监管机构对金融市场、金融机构进行全程监督和管理。实体监管存在阶段性,一般而言分为三个阶段:第一阶段,金融设立监管,主要是指金融许可监管,通过许可制度设置准入门槛,提高进入金融产业的企业质量和实力;第二阶段,经营期间监管,该阶段是实体监管的核心组成部分,是全面履行监管职责的部分;第三阶段是破产和清算监管,对于金融机构的破产和清算进行有效的监督。实体监管需要借助国家的立法对金融行业进行有效监督和管理,相比其他两种监管方式而言更加严格,也更具有实践意义。
2.2协同治理理论
2.2.1协同治理理论
金融产业与协同治理的连接点起于20世纪80年代末期,治理作为与“统治”和“管理”存在区别的一个概念,并反复出现在经济学、政治学等诸多理论研究之中。全球治理委员会对治理理论进行界定,认为治理是各种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式总和,它是相互冲突或存在利益纷争的主体进行调和采取的联合行动,它既包括有权让相关主体服从规则和制度,又包含各主体符合利益的非正式制度安排。同时,其他学者对于治理的界定也存在一定的科学性,其中最具代表性的观点包括以下几种:第一,治理主体是指政府以及社会公共机构;第二,参与治理者最终会形成有效的治理网络;第三,治理必然会涉及各个公共机构集体行为在权利上的相互依赖;第四,治理是在解决社会问题中没有清晰的界限。由此看出,治理是强调社会公众参与公共政策的制定和执行,强调行政部门要向公众进行信息公开,邀请社会公众参与其中,并逐步减少政府的权利控制,利用有效的公众参与实现最优的资源配置。因此,政府并非是社会公众全部服务的提供者,非政府组织同样可以提供相应的服务,甚至在服务质量和服务效率方面会高于政府,也正如此,协同治理成为一种具有优势性的管理方式,并普遍应用于各类社会生活之中。
协同治理自古有之,无论是中国,还是国外诸多学者都对协同治理进行相应的研究,并取得了一定的研究成果。大卫·斯特劳斯认为协同治理是强调在大家共同制定的规制和组织结构中一起工作,并且不强调协同合作的结果。协同的正式化程度不高,其主要由各个部门的负责人进行跨区域合作。格雷认为协作是一项长期而复杂的过程,当不同力量进行合作时会挖掘更深的范畴,其远远超过单一部门的能力解决范畴,协作就是让大家共同落实超过单一部门能力的解决对策。我国学者郑巧认为协同治理是公共生活之中,政府、非政府组织、企业、社会公众等力量形成的整体系统,借助不同主体的优势和长处,形成非线性的相互协调、共同组织,实现整体力量的增值,最终最大限度的维护和增进公共利益。
2.2.2政府协同治理内涵
    在协同治理理论的基础上对政府协同治理的内涵进行探究,政府协同治理内涵主要体现在以下几个方面:第一,政府在协同治理中的特殊性作用。在政府协同治理中,政府成为了协同治理的合作者之一,与其他合作主体具有平等性关系,但是介于政府自身的优势和能力,政府在协作治理中依然具有宏观调控、指明方向的作用,其仍是整个协作治理过程中的主导者,但随着社会经济的逐步发展,政府在协同治理中的作用会逐渐淡化,但在目前阶段其主导地位无法撼动。第二,政府在“多中心”中仍是一种特定的解决机制。“多中心”是指许多决策中心,他们在表面上是相互独立,但事实上仍具有紧密的联系,而政府在“多中心”的环境下仍是一种特定的解决机制。第三,政府部门之间的协同治理发展迅速。在公共事务治理的过程中,不同的政府部门合作关系越发频繁,这种合作关系打破了传统权利下的上行下效,而是赋予更多协作主体平等性的权利,让不同主体之间能够平等合作。第四,政府特有资源是协同治理的提供者。福克斯在相关著作中指出,“以一种内在的批判方式的方式”对官僚制进行解构,希望保留官僚制度范畴,并向合并其他社会组织,将这些组织纳入到官僚体系之中。其主张“公共能量场”,认为“公共能量场”能够在现实社会的依托之下,形成话语谈判的现实场所,比如各个委员会、协会机构等等,利用这些平台实现不同合作者的相互沟通和交流,而提供这种平台的往往是政府组织机构。第五,政府在维系协同治理的信任机制中发挥重大作用。协同治理必须以信任为前提,各个主体之间必须相互协调,最终形成统一的规制和程序。政府在协同治理主体中具有更高的权威性,其他主体更信赖政府,一旦在协同治理中存在矛盾和纠纷,政府需要在信任机制前提下进行彼此之间的协调,保障协调组织能够进一步的走下去。综上,政府协同治理是发生在两个政府部门之间的,或者政府部门作为发起者或核心参与者,通过协商、沟通、交流进行合作,在既定范畴内共同管理公共事务的合作方式总和。当然,在广义的政府协作治理过程中也将非政府组织、社会团体、第三方机构、社会公众纳入到合作主体之中。
2.2.3政府协同治理维度
地方政府协同治理维度主要可以从竞争维度和合作维度两个方面进行阐述。一方面,竞争维度。竞争维度的核心在于争夺有限的资源,形成具有竞争的优势。在传统的政府组织结构之中,竞争始终存在,我国各个地区政府负责本区域的政治、经济生活,必须要保证各区域的社会稳定和经济发展最大化,各个政府之间存在竞争,并且会通过获取中央政府资源来提高子啊神的优势。面对我国各地方政府的争夺,中央的资源相对有限,会逐渐呈现出一定的负面竞争效应,或者存在区域之间的恶性竞争,从而对区域治理产生不利影响。各地区政府在竞争过程中主要以距离作为划分标准,一般而言,区域之间距离越近,彼此之间的竞争越激烈,但并不排除同类之间的远距离区域竞争。从经济学角度来看,区域经济水平是衡量当地政府能力的主要标准,在西方诸多国家,社会公众都以经济指标对政府能力进行考核,并以“用脚投票”的方式选择适宜的政府管理者,只要允许社会公众自由迁徙,那么区域之间的竞争就会更加明显,地方政府想要留住社会公众,必须更好的通过竞争获取到相应资源,并将资源转化成为公共物品的供给水平。我国地方政府也同样存在此类问题,尤其是中央政府逐步对地方政府放权之后,地方政府为了获取到更多的发展机会,就会对相应的资本、人才、资源等进行邀请,邀请一些企业入驻本区域,从而增强区域竞争的优势,更会制定相应的地方性法规,以此来吸引投资,或提高政府的服务效率和态度,让更多企业能够满意政府的管理工作。另一方面,合作维度。合作维度主要研究的是避免恶性竞争,并提供区域公共产品。区域之间的合作本质在于互惠互利,获取到合作的最大公共利益。对于我国而言,中央政府主要提供全国性的公共物品,而地方政府则是负责地方性的公共物品,介于地方政府提供的相应产品与社会公众具有更加密切的联系,地方政府提供的产品更加有效。以跨区域生态环境为例,跨区域生态环境建设和保护需要不同区域政府实现紧密的合作,但由于不同地区政府的目的和采取的方式不同,地方政府在生态环境治理上必须形成统一的策略和建议,必须进行协同合作,但协同过程中会存在一定的利益纷争,此时,中央政府作为利益的整体代表者,会要求各地方政府从国家整体利益出发,会对彼此之间的纠纷进行调和,让不同区域之间能够达成协作,共同解决生态环境问题。

3 中山政府金融监管现状分析
3.1中山政府概述
中山政府是某该市的最高行政管理机关,其下设6个街道、18个乡镇以及若干行政村和社区,行政村下设若干个村民小组,社区下设若干个居民小组。该市总面积超过1800平方公里,户籍人口接近150万,是我国历史悠久、文化集中的重要城市。该政府一直强调区域经济发展,并且在省内排名前五,以2013年为例,该市生产总值超过2600亿元,比上年增长10%,尤其是第三产业的增长速度惊人,增长额度超过1100亿元,人均GDP超过8万元。进入2015年,该市经济仍呈现出良好态势,全年生产总值突破3000亿元,比上年增长8.4%,第三产业的增长贡献巨大,全是人均GDP突破9万元。
在该市经济增长迅速的前提之下,政府金融产业发展也呈现出高态势。以2017年为例,该市本外币各项存款余额超过5400亿元,同比增长11%,在区域金融产业发展中排名前三。从存款结构方面进行考量,居民存款、非金融企业存在占比靠前,占比额度超过70%。在贷款方面,2017年前三季度房屋贷款余额超过1400亿元,小微企业贷款余额超过700亿元,涉农贷款余额超过200亿元,各项贷款工作都处于稳定状态。面对该市金融发展快速的步伐,金融监管工作也十分重要,该市银监分局主要负责金融监管职责,该市银监分局作为中国银行业监督管理委员会的地市级派出机构,早在2003年正式成立,其监管职能和相关人员由人民银行该市中心支行划转,2004年正式挂牌成立。依据我国相关法律法规,该市银监分局主要职责包括贯彻执行国家有关金融工作的法律法规、依据相应授权制定监管法规以及相应制度规范、负责该市银行金融机构以及分支机构的设立与变更、对金融违法行为进行查处、审核批准银行业金融机构高级管理人员资格、统计该市金融相关数据。该市银监分局共设立七个机构,其中监管一科、监管二科、监管三科负责主要的金融监管工作,监管一科主要负责国有商业银行、外资银行监管工作,监管二科负责政策性银行、股份制银行、邮政储蓄机构、非银行金融机构监管工作,监管三科主要负责农村信用合作社监管工作。在政府及相关部门的工作开展下,该市金融监管工作一直有序进行,相关的金融违法、金融违规行为得到一定控制,保障了该市金融产业健康发展。